II SA/Łd 471/06

Dnia 17 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 17 października 2006 roku sprawy ze skargi R. K. i K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. Sz. i R. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 19/21, dz. nr 275/19, obręb [...]. Planowana inwestycja obejmuje: rozbudowę i przebudowę istniejącego obiektu, zabudowę frontowej części działki, budowę zjazdu publicznego, przyłączy wodnego i energetycznego oraz rozbudowę istniejących przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej i gazowego. Zdaniem organu administracji sąsiadująca z terenem inwestycji działka nr 278/1 jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej inwestycji. Warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" można uznać za spełniony. Wnioskowana inwestycja – hotel – będzie stanowić kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej. Lokalizacja obiektu będzie kontynuacją pierzejowego układu zabudowy otaczającej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły K. Sz. i R. K. zarzucając naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do działki nr 278/1 w obrębie [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż budowa obiektu hotelowego na działce 275/19 przy ul. A 19/21 w Ł. trwale pozbawi światła dziennego najemców lokali mieszkalnych w kamienicy przy ul. A 17, ponieważ niektóre okna umieszczone w ścianie zachodniej budynku położonego na działce 278/1 wychodzą na teren działki nr 275/19 i są jedynym źródłem światła dziennego dla części mieszkań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji II instancji podał, że spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co miało miejsce w sprawie. Wyznaczone w decyzji parametry dla nowej zabudowy pozostają w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało również, iż został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zacienienia pomieszczeń posiadających okna w ścianie zachodniej budynku przy ul. A 17, wskazano, iż ani właścicielki, ani poprzedni zarządca nieruchomości nie legitymują się wymaganym prawem zezwoleniem na wybicie otworów okiennych, co oznacza, że wybicia otworów okiennych w lokalach nr 4, 11 i 22 dokonano w sposób bezprawny. Zdaniem organu administracji skoro otwory okienne w ścianie zachodniej stanowią samowolę budowlaną, nie mogą być traktowane jako stan istniejący. W tej sytuacji planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z brzmieniem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podniesiono również, że decyzja o warunkach zabudowy winna chronić prawa osób trzecich, ale ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być tak postrzegana tak jak w kolejnym procesie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosły R. K. i K. Sz., zarzucając, iż rozstrzygnięcie to jednoznacznie narusza prawa osób trzecich. Skarżące nie zgodziły się z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, iż wybicia otworów okiennych w lokalach 4, 11 i 22 położonych w należącej do nich kamienicy przy ul. A 17 dokonano w sposób bezprawny. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że po roku 1945 przydzielono najemcom lokale mieszkalne wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnych. Na podstawie decyzji o przydziale lokalu powstawały samodzielne lokale mieszkalne, w których poszczególne izby posiadały oświetlenie światłem dziennym. Budynki na nieruchomości położonej przy ul. A 17 powstały około 1894 roku, a właściciele przejęli należącą do nich nieruchomość 30 czerwca 1998 roku i bez swej winy nie posiadają dokumentów potwierdzających wydanie zgody na wybicie otworów okiennych. Zaskarżone rozstrzygnięcie powiela również wewnętrzną sprzeczność występującą w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w zakresie ochrony osób trzecich i ustaleń parametrów dla nowej zabudowy, które pozbawiają dopływu światła dziennego do lokali mieszkalnych w nieruchomości przy ul. A 17. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji,. W trakcie rozprawy w dniu 17 października 2006 roku K. Sz. poparła swą skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowe okna są usytuowane na I, II i III piętrze budynku frontowego, mniej więcej w połowie ściany szczytowej. Oświadczyła również, że w dwóch lokalach położonych na wyższych kondygnacjach pokoje usytuowane przy ścianie zachodniej zostaną pozbawione światła dziennego, natomiast lokale mieszkalne będą miały dostęp do światła przez okna od podwórza. Pełnomocnik R. K. oświadczył, że popiera skargę, przyłączył się do stanowiska K. S. i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przesłanki te wyznaczają również zakres działania organu planowania przestrzennego. Wszelkie okoliczności wykraczające po ten zakres nie mogą mieć zatem wpływu na treść decyzji organu administracji. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wynikać muszą z aktów prawa powszechnie obowiązującego, obejmującego całość obowiązującego ustawodawstwa, w tym przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w tym w zakresie wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Przepis ten jest emanacją wskazanej wyżej ogólnej zasady prawa do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Chodzi tu o ochronę przed naruszeniem uprawnień wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw. Zauważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich realizowana jest przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególny nacisk położono na okoliczność braku pozwolenia na wybicie otworów okiennych w zachodniej ścianie kamienicy przy ul. A 17. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wymóg ten dotyczy dostosowania planowanej zabudowy do warunków istniejących, faktycznie występujących w miejscu planowanej inwestycji z wyjątkiem zabudowy niezgodnej z prawem. Pamiętać jednak należy, iż badanie zgodności istniejącej zabudowy z przepisami, w szczególności z regulacjami Prawa budowlanego, nie należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Ewentualna samowola budowlana nie może być wyznacznikiem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jednakże fakt jej istnienia nie może zostać autorytatywnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, tylko powinien być stwierdzony w stosownym postępowaniu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. 3. wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 497-498). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest jakiegokolwiek aktu administracyjnego dotyczącego wybicia otworów okiennych w zachodniej ścianie kamienicy przy ul. A 17. Brak jest zarówno decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i stwierdzającej samowolę budowlaną. Organ administracji II instancji Ustaleń w tym zakresie dokonał w oparciu o twierdzenia skarżących i byłego zarządcy przedmiotowego budynku, iż nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wybicie otworów okiennych. Dokonując tego ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie tylko wykroczyło poza zakres rozpoznawanej sprawy, ale także dopuściło się naruszenia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy materialnej, zgodnie z którą na organach administracji spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena dowodów przeprowadzona w oparciu o część materiału dowodowego nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 80 k.p.a.). Niedopuszczalne jest uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną tylko na tej podstawie, iż strona nie przedstawiła dowodu przeciwnego. Organ administracji przerzucając ciężar udowodnienia okoliczności wybicia otworów okiennych zgodnie z pozwoleniem na budowę naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie było uprawnione do wydawania kategorycznych sądów co do zgodności istniejącej zabudowy z prawem, a rozważania w tym zakresie nie mogą przesądzać o treści decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ocena w tym postępowaniu ograniczona jest bowiem jedynie do kwestii dotyczących planowania przestrzennego i zamyka się w granicach określonych treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przesłankami wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienionych w art. 61 tej ustawy. O uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zadecydowało nadanie kluczowego znaczenia w sprawie kwestiom nie mieszczącym się w granicach rozstrzygania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też rozstrzygając sprawę ponownie organ administracji publicznej winien rozważyć czy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zgodna jest z celem i wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie legalność wybicia okien w kamienicy sąsiedniej jest nieistotna dla zachowania ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyżej wskazanej ustawy.