VI SA/Wa 1097/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pismem z dnia [...] maja 2006 r. skarżąca spółka – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwane dalej SKO) nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] (zwane dalej ZDM) nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nakładającą na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 18.628,80 złotych za zajęcie pasa drogi (drogi krajowej) ul. [...] rej. ul. [...]. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. ZDM dnia [...] lipca 2003 r. w drodze decyzji nałożył na spółkę karę pieniężną z tytułu zajmowania omawianego powyżej pasa drogi bez zezwolenia. SKO po rozpoznaniu odwołania, dnia [...] stycznia 2004 r. wydało decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję ZDM z dnia [...] lipca 2003 r.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wobec bezspornego faktu samowolnego zajęcia pasa drogowego przez spółkę, czego strona nie kwestionowała, organ I instancji orzekł zgodnie z istniejącym stanem faktycznym i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto SKO podniosło, że zaskarżona decyzja ZDM nie jest decyzją uznaniową i w tym stanie rzeczy organ I instancji nie miał możliwości orzec inaczej, jak tylko wymierzyć określoną ustawą karę. Spółka pismem z dnia [...] lutego 2004 r., na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i 7 i art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), cytowanej dalej jako k.p.a., złożyła do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., z uwagi na to, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swój zarzut strona wskazała, że organ odwoławczy, jako podstawę decyzji wskazał nieistniejący – wykreślony z kodeksu przez ustawodawcę, przepis art. 127 § 4 k.p.a.. Ponadto strona podniosła, że została błędnie pouczona o trybie zaskarżenia ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.. W dniu [...] czerwca 2004 r. SKO wydało decyzję, którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.. Organ uzasadniając swoje stanowisko przyznał, że istotnie w komparycji decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. został powołany przepis art. 127 § 4 k.p.a., jednakże w żadnym razie nie oznacza to, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. SKO podniosło, że przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej nie wyczerpuje zarówno błędne, jak niepełne wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, lecz bezsporne stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie ma konkretnego przepisu, stanowiącego upoważnienie dla organu administracji do działania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie organu brak było również podstaw do uznania, że analizowana decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86, SKO podniosło, że cechą naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Organ odnosząc się zaś do zarzutu strony dotyczącego błędnego pouczenia o trybie zaskarżenia omawianej decyzji, stwierdził, że zostało ono w stosownym trybie sprostowane, a ewentualne wniesienie przez stronę skargi zgodnie z błędnym pouczeniem, nie mogło jej szkodzić. Strona pismem z dnia [...] lipca 2004 r., na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., złożyła do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., wnosząc o jej uchylenie i o orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2004 r.. W uzasadnieniu omawianego wniosku strona podtrzymała swoje zarzuty zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2004 r., a ponadto wskazała, że: ▪ nie wiadomo, który organ wydał decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. w I instancji, we wstępie której podaje się "działając w imieniu Prezydenta [...]", a SKO przyjęło, że wydał ją ZDM, ▪ SKO nie wyjaśniło okoliczności, iż tablica reklamowa wraz z dwoma banerami umieszczona była na terenie dzierżawionego przez spółkę od ZDM parkingu, a fakt ten był istotny dla sprawy, bowiem jego ustalenie wykluczyłoby stwierdzenie samowolnego zajęcia przez stronę pasa drogowego, a w konsekwencji nie byłoby podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, ▪ ZDM stosował nieznane prawu środki np. spotkania, co w ocenie strony nie jest zgodne z k.p.a., który nie przewiduje takiego sposobu rozpoznawania sprawy i nie jest zrozumiałe, dlaczego nie przeprowadzono w wypadkach tego wymagających rozprawy, ▪ nie zostało sprostowane pouczenie o trybie zaskarżenia decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.. SKO po ponownym rozpatrzeniu sprawy, dnia [...] marca 2006 r. wydało decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Spółka dnia [...] maja 2006 r. złożyła do tutejszego Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2006 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Na poparcie swojego żądania strona ponownie przywołała zarzut, że decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w jej komparycji SKO powołał przepis art. 127 § 4 k.p.a. wykreślony przez ustawodawcę z kodeksu. W odpowiedzi na powyższą skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia skarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), cytowana dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżona decyzja SKO z dnia [...] marca 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. - nie naruszają prawa. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] marca 2006 r., jednakże wnosząc o to nie wskazała, jakie naruszenia przepisów zarzuca temu rozstrzygnięciu. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2 cytowanego przepisu stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na wstępie należy wskazać, iż do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z ww. przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96; oraz z 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96; a także teza trzecia wyroku z 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96). Odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, jest niedopuszczalne (wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 2000 r., III RN 62/2000 - OSNAPiUS 2001, nr 4, poz. 100). W orzecznictwie sądowym przyjęty jest trafny pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, ale dosłownie czy wręcz ścieśniająco (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97; oraz teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97; zob. także teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97), a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, tzn. dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Ponadto przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z tokiem postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję, ale muszą wynikać z treści samej decyzji (por. tezę pierwszą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 - "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; z 16 października 1998 r., II SA 1079/98; z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97). W rozpoznawanym przypadku z uzasadnienia skargi, jak i z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że strona skarżąca zarzuca zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że utrzymało w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, której podstawą prawną wydania był skreślony art. 127 § 4 k.p.a., a zatem decyzji, która wypełnia przesłanki art. 156 k.p.a.. Z uwagi na powyższe należy zbadać, w jakich przypadkach prawo, doktryna prawa oraz orzecznictwo sądów stanowi, że brak podstawy prawnej skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zatem decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy została wydana w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 1999 r., III SA 7586/98 - "Serwis Podatkowy" 2001, nr 6, s. 51; teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96; wyrok Sądu Najwyższego z 21 września 1994 r., III ARN 45/94 - OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29). W niniejszej sprawie SKO w komparycji decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. powołało, jako jej podstawę wydania art. 127 § 4 k.p.a.. Przepis ten został skreślony z dniem 15 kwietnia 2000 r. - zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268). Strona wobec tego złożyła do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, w oparciu o pogląd doktryny prawa stwierdza, że decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, albo określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a jedynie dotknięta została tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a.. (por. B. Adamiak, J. Borkowsk – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, str. 723 i nast.). W tym przypadku wskazany przepis art. 127 § 4 k.p.a., jako podstawa prawna rozstrzygnięcia - na co wskazał także organ, została błędnie wskazana i nie może to skutkować, przy istniejącym stanie faktycznym, stwierdzeniem jej nieważności, bowiem nie narusza ona prawa. Natomiast "rażące naruszenie prawa", jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 15/94 - OSNCP 1994, nr 3, poz. 36), jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, co wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1998 r., II SA 1202/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88 - niepubl.). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja nie może być zaakceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z 22 października 1999 r., IV SA 1705/97; teza czwarta z 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97; teza druga z 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96; z 13 maja 1999 r., IV SA 881/97; teza pierwsza z 4 marca 1999 r., II SA 1918/98; z 15 lutego 1999 r., II SA 1288/98; z 4 stycznia 1999 r., IV SA 2252/96; z 9 września 1998 r., IV SA 791/97; z 9 września 1998 r., II SA 1249/97; z 7 września 1998 r., II SA 822/98; z 5 czerwca 1998 r., II SA 433/98; z 27 kwietnia 1998 r., II SA 1379/97; z 23 stycznia 1998 r., II SA 1159/97). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 1997 r., III SA 1425/96 - "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95 - OSNAP 1995, nr 24, poz. 297; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93 - "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84 (Gospodarka Administracja Państwowa 1988/18 str. 45, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1999/11 str. 10) stwierdził, że "o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Dla oceny treści decyzji istotne znaczenie ma jej sens merytoryczny, nie zaś szczegółowe sformułowania, jeżeli tylko ten sens merytoryczny nie budzi wątpliwości". Zatem wedle poglądu wyrażonego w tym wyroku rozstrzygającą w tym zakresie jest ocena skutków powodowanych przez decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie jest to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1986 r. IV SA 716/86 (Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1999/11 str. 9, Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1995, str. 336) stwierdził zaś, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją". Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii pozwala na stwierdzenie, że to stanowisko o charakterze formalnym, przeważa w orzecznictwie tego Sądu. Przyjęcie takiej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże się niewątpliwie z gramatyczną, językową wykładnią pojęcia "rażące" naruszenie prawa. Według "Słownika języka polskiego" (Warszawa 1993, t. III str. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Niewątpliwie zatem ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosił go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z rażącym jego naruszeniem w znaczeniu, jakie przydaje mu wykładnia językowa, gramatyczna tego pojęcia i w przeważającej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd podzielił stanowisko SKO i nie stwierdził, aby wystąpiły prawne przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Błędne wskazanie w komparycji decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., jako podstawy prawnej wydania art. 127 § 4 k.p.a. nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności, z uwagi na to, że oczywisty błąd nie stojący w sprzeczności z merytoryczną treścią rozstrzygnięcia, nie wypełnia przesłanek z art. 156 k.p.a.. W tej sytuacji skoro nie stwierdzono, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.