I OSK 804/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Anna Lech, Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 669/05 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od H. K. na rzecz "P." Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 669/05 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z [...], nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] 2002 r. umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) w sprawie eksmisji H. K. z uwagi na jego niewykonalność. Nie ulega też wątpliwości, że postanowienie to stało się ostateczne. W toku postępowania może powstać sytuacja, gdy osiągnięcie zasadniczego celu postępowania egzekucyjnego staje się niemożliwe, wówczas postępowanie ulega umorzeniu. Umorzenie to zaniechanie postępowania na skutek wystąpienia trwałych przyczyn uniemożliwiających dalsze prowadzenie tego postępowania. Postępowanie egzekucyjne w administracji podlega umorzeniu w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Są to przesłanki, będące przeszkodami tak natury prawnej, jak i faktycznej. Ustawodawca przewidział tylko jeden przypadek dotyczący możliwości wszczęcia ponownej egzekucji, gdy stanie się ona dopuszczalna. Według art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Dotyczy to przypadku, gdy podstawą umorzenia postępowania był art. 59 § 2 wspomnianej ustawy. Umorzenie postępowania na tej podstawie nie stanowi przeszkody do wszczęcia ponownej egzekucji. Natomiast brak jest podstaw prawnych, aby ponownie wszcząć egzekucję administracyjną, która została umorzona na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z powodu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Sp. z o.o. Obiekty Sanatoryjno-Wczasowe "Północ", opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 61 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającą na przyjęciu, że regulacja przepisu dotyczącego możliwości wszczęcia ponownej egzekucji należności pieniężnych wyklucza możliwość ponownego wszczęcia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić, albowiem tytuł egzekucyjny wierzyciela nie zdezaktualizował się tylko dlatego, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Obowiązek egzekucyjny stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądowym nie został wykonany i nie stał się bezprzedmiotowy. W dacie umorzenia egzekucja była niewykonalna, ponieważ wierzyciel nie dysponował lokalem zamiennym, natomiast w dacie wniesienia ponownego wniosku o eksmisję egzekucja mogła być wykonana do wskazanego przez wierzyciela lokalu zamiennego. Należy podkreślić, że organ egzekucyjny wykonał wszystkie ustawowe obowiązki związane z badaniem dopuszczalności egzekucji. Tymczasem przepis art. 61 jest realizacją pozakodeksowej (wypracowanej w literaturze) zasady szczególnego traktowania państwowych jednostek budżetowych czy zasady prowadzenia egzekucji zgodnie z zasadami dobrego gospodarowania (ustawa z roku 1966 r.!). Nie ma bowiem sensu ponownie wszczynać egzekucji jeżeli brak jest środków nawet na pokrycie kosztów postępowania — analogicznie jak w prawie upadłościowym istnieje negatywna przesłanka upadłości jaką jest brak środków na koszty postępowania. Zatem wywodzenie z przepisu art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że skoro dotyczy on tylko zobowiązań pieniężnych, to ponowne wszczęcie postępowania o charakterze niepieniężnym jest bezprawne, jest nadinterpretacją i nie dałaby się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy. W jaki bowiem sposób wierzyciel miałby zrealizować prawomocny wyrok sądowy? Brak możliwości wszczęcia ponownego postępowania egzekucyjnego na podstawie tego samego tytułu wykonawczego, w sytuacji zmiany okoliczności (w tym przypadku dostarczenie dla dłużnika lokalu zamiennego) prowadziłoby do niemożności wyegzekwowania nakazu wynikającego z prawomocnego wyroku i niczym nieuzasadnionej ochrony dłużnika. Zgodnie bowiem z zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowienie organu administracyjnego — w tym wypadku Prezydenta [...] z 25 września 2002 r. nie tylko stwierdziło przeszkodę faktyczną w realizacji wyroku sądowego ale wręcz ten wyrok uchyliło! Jak mianowicie inaczej wyjaśnić tezę WSA w Szczecinie, który twierdzi, że brak jest podstaw prawnych, aby ponownie wszcząć egzekucję administracyjną? Wszak podstawą tego ponownego wszczęcia jest nadal obowiązujący wyrok sądowy. Jeżeli w zaskarżonym wyroku WSA w Szczecinie chodziłoby tylko o negatywną przesłankę ponownego wszczęcia egzekucji to wydaje się, że właściwą podstawą prawną, w takim wypadku byłby art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie w toku ponownie wszczętego postępowania egzekucyjnego zbadano i wyeliminowano możliwość niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego na podstawie tego przepisu. Jednoznacznie wskazuje to, że WSA w Szczecinie w zaskarżonym wyroku przyjmuje, że umarzając postępowanie egzekucyjne Prezydent [...] jednocześnie uchylił wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 30 września 1991 r. Takie rozstrzygnięcie godzi wprost w konstytucyjne zasady trójpodziału władzy oraz niezależności sądów (art. 173 Konstytucji RP). Powstaje również problem, w jaki sposób wierzyciel miałby zrealizować swoje prawa. Idąc bowiem tokiem myślenia wyrażonym w zaskarżonym wyroku WSA w Szczecinie musiałby on ponownie wnieść sprawę o eksmisję do Sądu Rejonowego. Takie rozwiązanie stwarza następujące problemy: l/ kogo wierzyciel miałby pozwać w ponownym procesie - wszak nakazu opuszczenia lokalu można dochodzić od lokatora lub osoby zajmującej lokal na podstawie tytułu prawnego. Tymczasem H. K. został prawomocnie pozbawiony takiego tytułu, co wyklucza możliwość ponownego pozwania go w tym trybie i spowodowałoby odrzucenie pozwu, 2/ jak pogodzić ponowny pozew w tej samej sprawie z zasadą powagi rzeczy osądzonej - co również prowadziłoby do odrzucenia pozwu. Podniesienie powyższych pytań zmierza do stwierdzenia, że rozumowanie zawarte w wyroku Sądu Administracyjnego w Szczecinie pozbawia wprost wierzyciela możliwości dochodzenia sprawiedliwości przed Sądem oraz pozbawia ochrony prawnej jego prawo własności. Powyższe wątpliwości prowadzą do niepodważalnego wniosku, że przyjmując zasadę racjonalności działania ustawodawcy tworzącego ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to w wypadku zamiaru wykluczenia możliwości ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego koniecznym byłoby enumeratywne uregulowanie przeszkód do takiego działania. Ponieważ takiego wykluczenia nie ma, niemożliwym jest dokonanie przez Sąd takiego wykluczenia tylko na zasadzie wnioskowania a contrario. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (cyt. dalej jako "upea") należy uznać za usprawiedliwiony. Na wstępie Sąd pragnie zauważyć, że nie wszystkie przepisy zawarte w ustawie procesowej muszą koniecznie być przepisami postępowania. Przykładowo, w kodeksie postępowania administracyjnego, jego trzon stanowią przepisy procesowe, niemniej jednak można w nim znaleźć zarówno przepisy prawa ustrojowego, (np. art. 21, regulujący właściwość miejscową organów administracji publicznej), jak i prawa materialnego (np. art. 156 § 1, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest zaliczana do procesowych aktów normatywnych, niemniej jednak zawiera ona zarówno przepisy postępowania (regulujące tryb postępowania egzekucyjnego), jak i przepisy prawa materialnego (stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięć zapadających w tym postępowaniu). Tych ostatnich jest stosunkowo dużo, ponieważ w naszym systemie prawa nie ma materialnoprawnej ustawy egzekucyjnej. Jeśli chodzi o instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego, to przepisami prawa materialnego są zarówno art. 59 § 1 i 2 (regulujący przesłanki umorzenia postępowania), jak i art. 61, w którym określono przesłanki wszczęcia ponownej egzekucji należności pieniężnych. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 jako przepisu prawa materialnego należy uznać za prawidłowo sformułowany. Natomiast przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię, zgodnie z którą, art. 61 upea stanowi jedyny przypadek dotyczący możliwości wszczęcia ponownej egzekucji, gdy stanie się ona dopuszczalna, należy uznać za błędną. Wskazany przepis jest wszakże przepisem szczególnym, który reguluje tylko i wyłącznie możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych, które wcześniej zostało umorzone z powodu stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W rezultacie przepis art. 61 upea nie może być odnoszony do umorzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, ponieważ ta nie może zostać umorzona z przyczyny określonej w art. 59 § 2 upea. Skoro tak, to przyjęte przez Sąd I instancji rozumowanie a contrario jest niepoprawne, ponieważ jest niezgodne z powszechnie przyjętymi dyrektywami interpretacji przepisów prawa. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 upea. Wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej np. śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z jego osobą, w tej sprawie nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuje przeszkoda przemijająca - np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia - po doręczeniu upomnienia będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu – por. np. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 353-354; L. Klat-Wertelecka, Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 288. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 upea). Zatem przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia – poza przypadkiem wskazanym w art. 61 upea – jest niedopuszczalne również z tego powodu, że de facto pozbawiałoby ono wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych. Wbrew pozorom problemu tego nie załatwia możliwość wznowienia postępowania egzekucyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem o jego umorzeniu na podstawie art. 145 kpa w zw. z art. 18 upea – por. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 8 marca 2001 r., SA/Sz 1723/99, LEX nr 48962. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy bowiem ostatecznych decyzji (postanowień) wadliwych (trzeba wykazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu dotkniętym wadą, stanowiącą podstawę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 kpa), co wyklucza możliwość ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej, jeżeli postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego byłoby niewadliwe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ Sąd I instancji wyszedł poza granice skargi i uwzględnił ją z innych przyczyn, niż zarzuty podniesione w skardze. NSA uznał to za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.