II SA/Ol 406/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją "[...]" z dnia "[...]"lutego 2006 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Zespołu Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku M. G., przyznano wnioskodawcy zasiłek okresowy w wysokości 116,30 zł na okres od 1 stycznia 2006 r. do 28 lutego 2006 r. i w wysokości 115,30 zł na okres od 1 marca 2006 r. do 31 lipca 2006 r. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, a jego jedynym dochodem jest dodatek mieszkaniowy, który w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku oraz w miesiącu styczniu 2006 r. wynosił 128,69 zł, zaś od 1 lutego 2006 r. wynosił będzie 131,57 zł. Po przytoczeniu stosownych przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Kierownik Zespołu Pomocy Społecznej wskazał, iż kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł, zaś zasiłek okresowy przysługuje ze względu na bezrobocie osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego, przy czym minimalny zasiłek okresowy w 2006 r. wynosi 35% między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Organ I instancji opisując swoje ograniczone możliwości płatnicze, które zadecydowały o wysokości przyznanego wnioskodawcy zasiłku wskazał między innymi, iż w 2006 r. budżet Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na realizację zadania obejmującego wypłatę zasiłków okresowych wynosi 656.000 zł i jest niższy od budżetu z roku 2005, który wynosił 1.059.215 zł. W miesiącu styczniu 2006 r. na realizację zasiłków okresowych wydatkowano kwotę 37.242 zł obejmując pomocą 242 osoby. Pogarszająca się sytuacja na rynku pracy w E. oraz wzrost ilości osób i rodzin potrzebujących pomocy przy jednoczesnym braku zabezpieczenia środków na przyznawanie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości powoduje brak możliwości przyznania zasiłku okresowego w wysokości przekraczającej minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2006 r. W odwołaniu od tej decyzji M. G. kwestionując wysokość przyznanego mu świadczenia podniósł, iż dodatek mieszkaniowy jako świadczenie własne MOPS nie jest dochodem według ustawy o pomocy społecznej i nie powinien być uwzględniany przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego. Nie uwzględniwszy odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący doliczenia do dochodu dodatku mieszkaniowego, gdyż w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 8 ust. 4 tejże ustawy stanowi, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Z powyższego wynika, zdaniem organu, iż dodatek mieszkaniowy jest dochodem wnioskodawcy. Organ II instancji odnosząc się do kwestionowanej wysokości przyznanego zasiłku okresowego przyznał, iż nie jest to kwota adekwatna do oczekiwań strony oraz zgłaszanych potrzeb i nieznacznie tylko łagodzi trudną sytuację bytową M. G. Jednakże przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy aktualnie do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy). Wysokość zasiłku może być ustalona do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby lub rodziny a jej dochodem – nie mniej niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Art. 147 ust. 3 pkt. 1 cytowanej ustawy stanowi, iż w 2006 r. i w 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Uwzględniwszy powyższe unormowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w przypadku M. G. minimalny zasiłek okresowy w miesiącu styczniu i lutym 2006 r. wynosi 116,30 zł (461 zł -128,69 zł = 332,31 zł x 35% = 116,30 zł), natomiast miesiącach od marca do lipca 2006 r. wynosi (o ile nie zmieni się sytuacja materialna wnioskodawcy) 115,30 zł (461 zł - 131,57 zł = 329,43 zł x 35% = 115,30 zł) i w takiej wysokości został przyznany. Nadmieniono także, iż art. 147 ust. 6 omawianej ustawy wskazuje, że w 2006 r. i 2007 r. gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe, w części określonej w ust. 3 cytowanego wyżej artykułu. W sytuacji nieposiadania dodatkowych własnych środków budżetowych na tę formę pomocy, organy przyznają zasiłki okresowe w minimalnej (w roku 2006) wysokości, jaką zabezpiecza budżet państwa. Kolegium podniosło, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji poinformował M. G. o ilości posiadanych środków na 2006 r., o ich znacznym zmniejszeniu w porównaniu do 2005 r., o liczbie osób ubiegających się o tego rodzaju pomoc oraz podał, że wysokość zasiłków okresowych nie jest różnicowana, a zasiłki okresowe są przyznawane wszystkim ubiegającym się o tę formę pomocy społecznej w minimalnej wysokości. Dalej wywodzono, iż z konieczności, wyrażającej się w niemożności przyznawania zasiłków okresowych w wysokości innej niż minimum, organ I instancji wspomaga osoby o najniższych dochodach inną formą pomocy - zasiłkami celowymi. Panu M. G. z uwagi na trudną sytuację materialną został przyznany odrębną decyzją z tego samego dnia zasiłek celowy w wysokości 120 zł miesięcznie w miesiącach styczeń - lipiec 2006 r., czyli w okresie pokrywającym się z okresem przyznania zasiłku okresowego. Ponadto nadmieniono, iż M. G. jest objęty pomocą społeczną w różnej formie od kilku lat. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się zmiany decyzji przyznającej mu zasiłek okresowy poprzez podwyższenie jego wysokości do 204 – 408 zł miesięcznie. Skarżący nadal kwestionuje zasady ustalania dochodu wskazując, iż do jego sytuacji nie ma zastosowania art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem nie uzyskuje dochodu obciążonego podatkiem. W uzasadnieniu skargi M. G. opisuje także występujące jego zdaniem nieprawidłowości w działaniu Prezydenta Miasta, Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej "[...]" i składu orzekającego SKO. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenia. Nie zgadzając się z zarzutem skarżącego co do braku podstaw stosowania w jego sytuacji art. 8 ust. 3 omawianej ustawy Kolegium Odwoławcze podniosło, iż organ I instancji oczywiście nie pomniejszył dochodu (dodatku mieszkaniowego) o wymienione w tym przepisie miesięczne obciążenia, bowiem takie obciążenia w sytuacji skarżacego nie występowały. Podnosząc, iż organ pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić potrzeb skarżącego poprzez przyznanie zasiłku w żądanej wysokości zaakcentowano, iż żadnej osobie spełniającej warunki do otrzymania zasiłku okresowego, nie został on przyznany (ani w roku 2005 ani w 2006) w wysokości wyższej niż minimum, określone procentowo w art. 147 ust. 2 (w roku 2005) bądź ust. 3 (w roku 2006) ustawy o pomocy społecznej. Kolegium argumentuje nadto, iż posiadane środki budżetowe winny zabezpieczać chociażby tę minimalną kwotę zasiłków okresowych dla wszystkich osób ubiegających się o tę formę pomocy – w okresie całego roku kalendarzowego. W ocenie organu nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ rozdysponuje na przykład w I kwartale roku kalendarzowego większość środków przewyższających kwoty przyznanych zasiłków niektórym osobom kosztem nieprzyznawania tych świadczeń innym osobom na przykład w III lub w IV kwartale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji. W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja, jak również decyzja wydana przez organ I instancji, podjęte zostały z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzje te zgodne są zarówno z przepisami prawa materialnego, tj. ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), jak i przepisami procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77§ 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz prawidłowej jego oceny. W wyniku wywiadu środowiskowego ustalone zostało, że M. G. jest bezrobotnym, którego dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Dochód ten wyliczono zgodnie z art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Z unormowań zawartych w tych przepisach wynika, iż na dochód składają wszystkie miesięczne przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Jednocześnie przepisy te wymieniają obciążenia i wydatki, które pomniejszają dochód (art. 8 ust. 3) lub te świadczenia, których ze względu na charakter (jednorazowe świadczenia socjalne lub w naturze) nie zalicza się do dochodu (art. 8 ust. 4), lecz nie miały one miejsca w tym przypadku. W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że w świetle użytego sformułowania "bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania" także świadczenie uzyskiwane z tytułu dodatku mieszkaniowego wliczać należy do dochodu osoby ubiegającej się przyznanie świadczeń pomocy społecznej. Pogląd ten zbieżny jest ze stanowiskiem Naczelnego Sąd Administracyjny wyrażonym w wyrokach z dnia 16 grudnia 1999 r., sygn. akt. I SA 2170/00 (LEX 53793) i z dnia 26 lutego 2006 r., sygn. akt I SA 1508/99 (LEX nr 47395), które wydane zostały na tle art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, znajdującego swój odpowiednik w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut nieprawidłowego wyliczenia dochodu skarżącego, przy czym zauważyć należy, iż to nie wysokość uzyskiwanego przez skarżącego dochodu zadecydowała o tym, że zasiłek okresowy został przyznany w wysokości nie odpowiadającej oczekiwaniom i potrzebom skarżącego. W oparciu o dokonane ustalenia organ I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 lipca 2006 r. w kwocie 116,30 zł przez okres 2 miesięcy i w kwocie 115,30 zł przez okres 5 miesięcy, tj. w wysokości minimalnej wyliczonej na podstawie art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji rzeczą Sądu było rozważenie, czy przy określaniu wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku nie zostały przekroczone granice swobodnej oceny dowodów. Z analizy art. 38 ust. 3 i 4 oraz art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że decyzja organu administracji odnośnie wysokości przysługującego stronie świadczenia zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, z uwzględnieniem dolnej i górnej granicy przewidzianej w tych przepisach. Organ administracji, aby nie spotkać się z zarzutem dowolności musi przekonująco uzasadnić decyzję o przyznaniu pomocy w danej wysokości poprzez wskazanie jakie w istocie miał środki do dyspozycji w zakresie zasiłków okresowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o tego rodzaju świadczenia i jakie kryteria zostały wypracowane przy ich przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznawania zasiłków w wysokości maksymalnej. W niniejszej sprawie organ I instancji przyznając zasiłek okresowy we wskazanej wyżej wysokości wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż ze względu na ograniczone możliwości finansowe nie mógł przyznać wnioskowanego świadczenia w wysokości wyższej niż minimalna, co zobrazował konkretnymi danymi. W szczególności wskazał jakimi środkami pieniężnymi dysponuje Ośrodek, jaka jest liczba osób ubiegających się o pomoc, ile osób objęto tą pomocą, jakimi zasadami kieruje się organ udzielając tej pomocy wskazując, iż wysokość zasiłków okresowych nie jest różnicowana i są one przyznawane wszystkim starającym się o tę formę pomocy społecznej w minimalnej wysokości. W ocenie Sądu przedstawione przez organ I instancji dane co do wysokości środków pieniężnych posiadanych w 2006 r. na zasiłki okresowe oraz co do liczby osób (rodzin) kwalifikujących się, tak jak skarżący, do udzielenia pomocy w tej właśnie formie, pozwalają uznać, że organ ten przyznając skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości minimalnej wyliczonej na podstawie art. 147 ust. 3 pkt 1 u.s.p. nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć także na uwadze, iż organ pomocy społecznej zdeterminowany jest nie tylko sytuacją bytową wnioskodawcy, lecz również wielkością przyznanych środków finansowych na tego rodzaju świadczenia. Taka argumentacja znajduje oparcie w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Istotnym jest także fakt, co podkreślił słusznie w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, iż organ pomocy społecznej nie mając możliwości przyznawania świadczeniobiorcom zasiłków okresowych w wysokości innej niż minimum, wspomaga osoby o najniższym dochodzie inną formą pomocy, przyznając im na przykład zasiłki celowe. Z tej formy skorzystał również skarżący, któremu został przyznany zasiłek celowy na okres sześciu miesięcy, pokrywający się z okresem przyznania zasiłku celowego. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów co do nieprawidłowości w przyznawaniu pomocy społecznej, należy wyjaśnić, iż te kwestie leżą poza kompetencjami sądu administracyjnego. Kwestie związane z działalnością organu pomocy społecznej m.in. dotyczące przyznawania środków z jego funduszy mogą być zbadane i wyjaśnione przez organ sprawujący nadzór nad pracą ośrodka, sąd admnistracyjny takiego nadzoru nie sprawuje. Podsumowując należało stwierdzić, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zgodne z prawem. Rozpoznając w postępowaniu odwoławczym sprawę Kolegium dokonało prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które odpowiada wymaganiom z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego co zostało dotychczas stwierdzone, zauważyć należy, iż nie ma żadnych przeszkód formalnych, aby skarżący zwracał się do organu pomocy społecznej o przyznanie kolejnych świadczeń pieniężnych lub rzeczowych, o ile oczywiście nadal pozostaje w sytuacji wymagającej wsparcia. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.