II SA/Ol 575/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej w E. przy ul. Z., przysługującego A. T., E. K., M. T., T. F. i A. W. w prawo własności. W uzasadnieniu podano, iż wszyscy współużytkownicy wieczyści, za wyjątkiem T. F., złożyli w dniu 15 października 2003r. wnioski o nieodpłatne nabycie przedmiotowej nieruchomości, powołując się na zapisy ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Wskazano, iż pismem z dnia 13 listopada 2003r. wnioskodawcy zostali poinformowani, iż ich wnioski zostaną załatwione po rozpatrzeniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz po wydaniu rozporządzenia wykonawczego do wskazanej ustawy. Kolejnym pismem z dnia 19 lutego 2004r. poinformowano strony, iż wniosek zostanie rozpatrzony w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dni 25 listopad 2003r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne po zwróceniu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazano, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. prawo nieodpłatnego nabycia nieruchomości przysługuje tylko w przypadku, gdy ta sama osoba była użytkownikiem nieruchomości w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu 24 października 2001r., natomiast w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości warunek ten nie został spełniony. W związku z tym przedmiotowa nieruchomość nie została umieszczona w wykazie nieruchomości gruntowych stanowiących własność miasta E., sporządzonego stosownie do przepisów powołanego rozporządzenia i wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 17 marca do 15 kwietnia 2004r., a żaden ze współużytkowników nie wniósł zastrzeżeń do tego wykazu. Wyjaśniono, iż wówczas akta sprawy znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Ustawa z 2001r. została jednak zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego i w oczekiwaniu na rozpatrzenie sprawy przez Trybunał organ nie mógł orzekać o nieodpłatnym nabyciu prawa własności. Natomiast w dniu 29 lipca 2005r. została uchwalona nowa ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która weszła w życie w dniu 13 października 2005r. Zgodnie zaś z art. 8 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz i ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu nieruchomości przez użytkowników wieczystych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 4 ustawy z 2005r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie, a do ustalenia opłaty stosuje się odpowiedni przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Jedynie Rada Gminy może udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy. Rada Miejska podjęła taką uchwałę i wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 80%. Podniesiono, iż zgodnie z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z żądaniem przekształceni muszą wystąpić wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości, a w przypadku braku zgody stosuje się art. 199 Kc. Wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w dniu 22 grudnia 1969r. W odpowiedzi na pismo organu informujące o aktualnie obowiązujących zasadach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności A. T. działając w imieniu swoim oraz w imieniu E. K. i M. T. oświadczyła, iż żąda wydania decyzji o nieodpłatnym nabyciu prawa własności, natomiast A. W. i T. F. oświadczyli iż wyrażają zgodę na odpłatne przekształcenie oraz iż opłatę uiszczą jednorazowo, wnosząc o zastosowanie bonifikaty. Podano, iż orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności, gdyż przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie ma charakter niepodzielny. Skoro zatem trzech spośród pięciu współużytkowników żąda nieodpłatnego przekształcenia na podstawie nieobowiązujących przepisów, a niespełniają warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. to brak jest podstaw do orzeczenia o nieodpłatnym nabyciu. W ocenie organu brak jest również podstaw do orzeczenia o odpłatnym przekształceniu, gdyż trzech współużytkowników nie wyraziło na to zgody. Od tej decyzji odwołała się A. T. w imieniu własnym oraz dzieci: E. K. i M. T. Zarzuciła, iż w dniu 15 października 2003r. współużytkownicy wieczyści nie składali wniosków w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, lecz w trybie przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. Zarzuciła, iż kolejnymi pismami organ informowała iż wnioski zostaną rozpatrzone po zwróceniu akt przez sąd oraz wydaniu stosownego rozporządzenia. Wskazał jednak, iż akta zostały zwrócone w dniu 24 maj 2004r. a rozporządzenie wydane w dniu 3 grudnia 2003r. lecz jej sprawa nie została załatwiona, pomimo upływu 2-letniego okresu. Spowodowało to wniesienie przez nią skargi na bezczynność organu. Odwołująca się podniosła, iż bezzasadna jest argumentacja o braku regulacji prawnych, a takie załatwianie sprawy świadczy o bezkarnym łamaniu prawa przez urzędników, na co wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuciła ponadto bezprawne prowadzenie przez pracowników organu rozmów telefonicznych w sprawach urzędowych, w tym także z osobami nie będącymi stroną w sprawie, a także próbę wyegzekwowania oświadczeń co do odpłatnego nabycia nieruchomości, podczas gdy prawo to wnioskodawcy nabyli nieodpłatnie. Decyzją z dnia "[...]"2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż sprawa nabywania prawa własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych podlegała regulacji w kilku ustawach, a mianowicie w kilkakrotnie nowelizowanej ustawie z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz w ustawie z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, znowelizowanej ustawą z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Wskazano, iż ustawa z 26 lipca 2001r. została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast w październiku 2005r. weszła w w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na mocy tej ustawy straciły moc zarówno ustawa z dnia 4 września 1997r. oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001r. Zatem w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji obowiązywała jedynie ustawa z 29 lipca 2005r. Zgodnie zaś z art. 8 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ odwoławczy przyznał, iż sprawa była załatwiana przewlekle, jednakże w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i Kolegium nie jest możliwe nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy. Nie jest także możliwe nieodpłatne przekształcenie tego prawa w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. Zgodnie bowiem z art. 5 przekształcenie takie może nastąpić na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990r. lub które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. Warszawy. Organ stwierdził także, iż brak jest podstaw do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odwołująca się działająca także w imieniu swoich dzieci nie wyraziła na to zgody, a pozostali współużytkownicy wieczyści zrezygnowali z wystąpienia na drogę sądową w trybie art. 199 Kc. Na powyższą decyzję skargę wniosła A. T., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości. Skarżąca podniosła, iż wniosek o nieodpłatne nabycie nieruchomości złożyła w dniu 15 października 2003r., jednakże w ustawowym terminie organ nie wydał żadnej decyzji. Wprawdzie kolejnymi pisami informowano ją, iż decyzja zostanie wydana po zwrocie akt z sądu administracyjnego oraz wydaniu rozporządzenia wykonawczego, lecz pomimo zaistnienia tych zdarzeń i upływu ustawowych terminów decyzja nie została wydana, ani też nie poinformowano ją o nowym terminie wydania decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zaś wyłącznie na skutek wniesionej przez nią skargi do sądu na bezczynność organu. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonych decyzji. Wskazała, iż Kolegium samo stwierdziło, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie przedłużał postępowanie, a gdyby sprawę załatwił w ustawowym terminie, to strona uzyskałaby prawo własności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. Zatem nie istniały żadne przeszkody prawne do wcześniejszego załatwienia jej sprawy. Ponadto skarżąca zakwestionowała ustalenia Kolegium dotyczące dat składania wniosków i oświadczeń, a także pism wysyłanych do niej przez organ gminy. Zarzuciła, iż wyłączną przyczyną braku rozpatrzenia wniosku w stosownym terminie jest rażące i bezkarne nieprzestrzeganie przepisów przez urzędników. Podniosła ponadto, iż dotychczas nie została wydana żadna decyzja załatwiająca wniosek z dnia 4 grudnia 2001r. Przy czym organ oczekuje od skarżącej kolejnych deklaracji w sprawie pomimo braku ostatecznego załatwienia jej wniosków z dnia 5 grudnia 2001r. i 15 października 2003tr. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pismem z dnia 10 sierpnia 2006r. skarżąca podtrzymała zarzuty dotyczące przewlekłego i nieprawidłowego załatwiania jej sprawy przez pracowników organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd zatem dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest orzeczenie o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak słusznie podnosi skarżąca i jak podano w uzasadnieniu Kolegium wniosek w tej sprawie złożyła do organu w dniu 5 grudnia 2001r. Należy bowiem wskazać, iż wnioski takie zarówno od skarżącej jak i innych współwłaścicieli wpłynęły także 15 października, 2003r., lecz de facto dotyczyły one tej samej sprawy. Wprawdzie we wnioskach z 15 października 2003r. powołano się na ustawę z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64 poz. 592), lecz na mocy te ustawy dokonano jedynie nowelizacji przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113 poz. 1209 ze zm.), a zatem dotyczyły one nabycia prawa własności nieruchomości w tym samym trybie. W związku z tym postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 5 grudnia 2001r. i nie ulega wątpliwości, iż nawet przy uwzględnieniu powoływanych przez organ okoliczności, czy to wynikających z faktu przekazywania akt sądowi, czy też braku przepisów wykonawczych, czy też braku wniosków od wszystkich współwłaścicieli nie ulega wątpliwości, iż sprawa była załatwiana opieszale. Wskazać bowiem należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ściśle określają terminy załatwienia sprawy (art. 35), a odstępstwa od tej zasady mają charakter wyjątku. Organ może zatem załatwić sprawę w innym terminie, niż określony w powołanym przepisie, o ile zaistnieją podstawy do zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albo gdy w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administrayjnego poinformuje stronę o przyczynach niezałatwienia jej sprawy i wskaże nowy termin jej załatwienia. W niniejszej sprawie postępowanie nie zostało zawieszone. Wprawdzie organ skierował do strony pismo informujące o niezałatwieniu sprawy, lecz pomimo ustania przyczyn w niej wskazanych w dalszym ciągu sprawy tej nie załatwiał (np. w piśmie z dnia 19 lutego 2004r. poinformowano skarżącą iż sprawa jej zostanie rozpatrzona po otrzymaniu akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co miało miejsce w dniu 24 maja 2004r., a mimo to dalej sprawy nie załatwił. Jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w znajdującym się w aktach sprawy wyroku z dnia 28 maja 2002r. (Sygn. akt I SA 2077/00), którym oddalono skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"2000r. w sprawie dotyczącej odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchybienie polegające na opieszałym załatwianiu sprawy nie zmienia faktu, iż podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącej mogły być jedynie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, a nie w dacie złożenia wniosku. Należy zaś wskazać, iż w dniu 13 października 2005r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dzl.U. Nr 175 poz. 1459), która w art. 9 uchyliła zarówno ustawę z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001r. Nr 120 poz. 1299 ze zm.), jak i ustawę z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113 poz. 1209 ze zm.). Przy czym stosownie do art. 8 do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Niewątpliwe w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. sprawa wniosku skarżącej nie była zakończona decyzją ostateczną, gdyż decyzja organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie została wydana dopiero w dniu "[...]"2006r., zaś wcześniejsza decyzja Kolegium z dnia "[...]"2002r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]"2002r., a dotycząca nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości została zaskarżona do Sądu, co spowodowało jej uchylenie przez organ w trybie autokontrolnym decyzją z dnia "[...]"2004r., wskutek czego umorzono postępowanie przed sądem (postanowienie z dnia 30 stycznia 2004r. Sygn. akt 2 I SA 1281/02). Zatem zgodnie z art. 8 należało wniosek rozpatrzeć pod kątem przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. Obecnie obowiązująca ustawa przewiduje zaś w art. 4 ust. 1 stanowi, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Nieodpłatne przekształcenie zostało zaś przewidziane jedynie w przypadkach, o których mowa w art. 5 tej ustawy, a mianowicie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak wynika ze zgromadzonych w aktach dokumentów w świetle nowych przepisów skarżąca nie spełnia wymogów umożliwiających nieodpłatne przekształcenie na jej rzecz użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, a w związku z tym brak było podstaw do orzeczeniu o takim przekształceniu. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił skarżącej nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przy czym wskazać należy, iż skoro sentencja decyzji rozstrzyga jedynie o odmowie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, to niezasadne było powoływanie się przez organ w jej uzasadnieniu na brak spełnienia wymogów co do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zwłaszcza w odniesieniu do skarżącej która w ogóle takiego wniosku w trybie aktualnie obowiązującej ustawy nie składała. Jednakże uchybienie to mające charakter proceduralny nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż kwestia ewentualnego odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może być przedmiotem odrębnej decyzji. Mając na uwadze, że sąd administracyjny jest powołany tylko do kontroli legalności zaskarżonej decyzji i kontroli tej nie może opierać na żadnych innych kryteriach, przy czym bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.