IV SA/Wa 1227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi M. i K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących M. i K. O. kwotę 500 (pięcset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. i A. L. wnieśli do Burmistrza Gminy i Miasta w Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działce ewidencyjnej nr [...], przy [...] w Z. Burmistrz Gminy i Miasta w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2006r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handlowego, rzemieślniczego) na działce wyżej opisanej. W ustaleniach dotyczących wymagań i warunków kształtowania ładu przestrzennego wskazał, iż inwestycja polegać będzie na budowie budynku usługowego lub usługowo - mieszkaniowego, w poziomie drugiej kondygnacji mogą być realizowane pomieszczenia mieszkalne, zaś powierzchnia zabudowy ma zapewnić zachowanie min. 3 m szerokości jezdni dla dojazdu do działek budowlanych oraz budynków, do których usytuowana jest służebność przejazdu przez działkę nr ewid. [...]. Odnośnie wymagań dotyczących interesu osób trzecich organ ustalił, iż inwestycja ma zapewniać dostęp do drogi publicznej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołali się M. i K. O., podnosząc iż nie wyrażają zgody na zabudowę działki nr [...], gdyż teren ten stanowi od ponad 50 lat wspólny wjazd m. in. do ich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławczej w C. - po rozpoznaniu odwołania - zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy jest prawidłowa. Przepis art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o treści decyzji o warunkach zabudowy, w tym wskazuje, iż warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowa wynikają z przepisów odrębnych, w tym obejmują wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy prawo zagospodarowania terenu mieści się w granicach wyznaczonych między innymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Chodzi o ochronę interesu prawnego wyłącznie w zakresie podejmowanych działań na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno - budowlanego, podejmowane są na podstawie przepisów Prawa budowlanego i tam też przy realizacji inwestycji zapewnione są prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich. Dalej organ wskazał, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że przez teren działki nr [...] nie przebiega droga konieczna. W tej sytuacji twierdzenie odwołujących się, iż działka ta stanowi wspólny wjazd nie znajduje potwierdzenia w dokumentach urzędowych. Faktyczny dojazd do działki odwołujących się nr [...] zapewnia ustanowiona - postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 2004r. - droga konieczna obejmująca m. in. całą powierzchnię działki nr [...] (będącej współwłasnością R. Z., wnioskodawców i odwołujących się) oraz działkę nr [...] (stanowiącą własność odwołujących się). Powyższe dowodzi, więc, iż działka nr [...] będąca przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest wolna od obciążeń, w tym służebności przejazdu. M. i K. O. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję zarzucili wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli nieprecyzyjne podanie parametrów planowanego budynku, niewskazanie dokładnej powierzchni (granicy) zabudowy, co - ich zdaniem -jest istotne przy tak małej działce, tj. o pow. 30 m i obowiązkowi zachowania minimum 3 m szerokości jezdni dla dojazdu do działek budowlanych oraz dla budynków, dla których ustanowiona jest służebność przez działkę [...] zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i załączniku graficznym. Brak ustosunkowania się do linii zabudowy z tyłu działki, gdzie odległość od znajdującego się pawilonu usługowego skarżących winna wynosić 8 metrów, podczas gdy od granicy działki "państwa L." do pawilonu jest 4 metry. Nadto, skarżący zarzucili sprzeczność decyzji z rozdziałem VI, VII i VIII, w tym § 68 ust. 1 i § 218 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co tym samym czyni przedmiotową decyzję niewykonalną. Zauważyli także, iż w pkt 1 decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się na budowę budynku usługowego, a w dalszej części zezwala się na budowę budynku o funkcjach usługowo - mieszkalnych. W konkluzji skarżący podkreślili, iż od 100 lat faktyczny wjazd odbywa się po działce [...], a nikt nie jeździ przy szczycie budynku, dlatego bez dokładnych pomiarów powierzchni zabudowy może okazać się on niewystarczający. Przyznali też, iż w czasie ustanawiania drogi koniecznej nie przywiązywano wagi do ustanowienia jej na działce [...], ponieważ do 2004r. stanowiła ona wspólny wjazd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta w Z. z dnia [...] lutego 2006r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m. in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a nadto linie rozgraniczające teren inwestycji. Zgodnie z regulacją ustawową decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego podmiotu, czyli inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.). To zaś oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków oraz zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy, bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku. Organ bada więc pod kątem zgodności z prawem nie jakiekolwiek zamierzenie inwestycyjne, ale tylko takie o jakie zawnioskowała strona. Granice rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przedkładając powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organ ustalając warunki zabudowy "wyszedł" poza zakres wniosku inwestorów, tj. D. i A. L., nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania (a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji). Poprzez takie działanie naruszył nie tylko przepisy ustawy o p.z.p., ale i art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 K.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Otóż ww inwestorzy wnieśli do Burmistrza Gminy i Miasta w Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego, z przeznaczeniem obiektu "do prowadzenia działalności handlowej o zawężonej profesji lub na usługi szewskie dla ludności". Natomiast organ w decyzji z dnia [...] lutego 2006r. ustalającej warunki zabudowy, w pkt 1 "Rodzaj inwestycji" określił zamierzenie inwestycyjne mianem "budowy budynku usługowego (handlowego, rzemieślniczego)", zaś w pkt 2.1, stwierdził iż "inwestycja będzie polegać na budowie budynku usługowego lub usługowo - mieszkalnego". Wobec przedstawionego stanu rzeczy organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - powinien, w oparciu o wniosek inwestorów, w sposób jednoznaczny określić "rodzaj inwestycji" poprzez wykazanie cech inwestycji na tyle precyzyjne, aby można było określić zarówno jej cel, jak i właściwości. Natomiast to co uczynił organ jest niezgodne nie tylko z żądaniem inwestorów (co też podnieśli skarżący), ale i z analizą tekstową funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (będącą załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy), w której pod pojęciem "Rodzaj inwestycji" wymieniono "budynek handlowo - usługowy". Z powyższego również wynika, iż organ pod pojęciem "usługi" miał na uwadze działalność handlową i rzemieślniczą, tymczasem - zdaniem Sądu - w zakresie pojęcia "usługowy" wcale w sposób jednoznaczny nie mieści się pojęcie "handlowy" i takiego też rozróżnienia dokonali wnioskodawcy. Zgodnie z terminologią języka polskiego "usługowy" to związany z wykonywaniem usług; działalność usługowa służy zaspokojeniu potrzeb ludzkich, np. prace rzemieślnicze, przewóz towarów, usługi krawieckie, szewskie, itp., a "handlowy" - odnoszący się do handlu, jako obrotu towarów polegającego na kupnie - sprzedaży. Precyzyjne określenie cech inwestycji, w szczególności poprzez wyeliminowanie elementu "mieszkalnego" (czyli nieobjętego zakresem wniosku) jest istotne nie tylko z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, ale i późniejszego etapu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, albowiem decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. - wiąże organ wydający takie pozwolenie. Przedmiotowa decyzja stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę, a jej charakter wyraża się w tym, że rozstrzyga o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym, stanowiąc o możliwości inwestowania i wskazując warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Organ architektoniczno -budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji i postąpić wbrew jej ustaleniom. Zatem jeżeli ustalenia warunków zabudowy dotyczyłyby budynku usługowo -mieszkalnego to organ wydający pozwolenie na budowę musiałby przy konkretyzowaniu zamierzenia inwestycyjnego ową okoliczność wziąć pod uwagę. Kolejnym elementem jaki określa decyzja o warunkach zabudowy są warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (jak w sprawie) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W tym miejscu, mając na względzie treść powołanego rozporządzenia, należy zgodzić się z twierdzeniem skarżących w kwestii zbyt ogólnikowego podania powierzchni zabudowy, niemniej jednak nie w aspekcie zapewnienia określonej szerokości przejazdu do działek, dla których została ustanowiona prawnie służebność przejazdu przez działkę [...] (gdyż ta okoliczność będzie przedmiotem późniejszych rozważań Sądu). Mianowicie w kontrolowanej decyzji (pkt 2.2 Parametry budynku) ustalono, iż powierzchnia zabudowy działki o powierzchni 30 m 2 ma przedstawiać się w taki sposób, aby "zapewnić zachowanie minimum 3 m szerokości jezdni dla dojazdu do działek budowlanych oraz budynków, do których ustanowiona jest służebność przejazdu przez działkę nr [...], tj. do około 27 m 2". Tymczasem wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - według § 5 powołanego rozporządzenia - wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli liczby wyrażającej ujęty procentowo stosunek wielkości rozpatrywanych do przyjętej podstawy), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p. Oznacza to, iż sposób określenia powierzchni zabudowy jaki przyjął organ pozostaje w sprzeczności z regulacją wynikającą z rozporządzenia. Organ w ustaleniach warunków zabudowy niewątpliwie przekroczył warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów prawnych osób trzecich, do których należy zaliczyć skarżących i to przekroczenie jest już widoczne przy określeniu powierzchni zabudowy (pkt 2.2 decyzji), a w dalszej kolejności w uzasadnieniu decyzji i załączniku będącym analizą tekstową funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście bezspornym jest, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, o co skutecznie zabiegają skarżący. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich obejmuje m. in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 42, 48). Organ, zamiast poprzestać jak w pkt 5 decyzji na ogólnikowym określeniu "wymagań dotyczących m. in. interesu osób trzecich" poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej z powołaniem się na podstawy prawa budowlanego, co oznaczałoby iż konkretyzacja tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, postanowił zapewnić (pkt 2.2 rozstrzygnięcia i pkt 5 uzasadnienia decyzji oraz analiza tekstowa) realizację wjazdu kosztem części działki [...] (wolnej od jakichkolwiek obciążeń, w tym ograniczonych praw rzeczowych) odpowiadającą wymogom § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. minimalnej szerokości 3,0 m, jako że szerokość działki służebnej nr [...] od strony frontowej wynosi 2,82 m. Zatem pomimo istniejącego dojazdu z drogi publicznej do działki skarżących nr [...] poprzez ustanowioną służebność drogi koniecznej m. in. na działce nr [...] (stanowiącej współwłasność skarżących) i nr [...] (stanowiącej własność skarżących) i stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, iż opisany przejazd przez działkę [...] nie ma umocowania w dokumentach prawnych ustalił wjazd poprzez pozostawienie funkcji komunikacyjnej na wydzielonej części działki [...]. Opisanym działaniem wszedł w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji publicznej powinien przede wszystkim mieć na względzie, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości. Organ nie może nałożyć w nich obowiązków nieprzewidzianych w prawie. Rolą tej decyzji jest potwierdzenie zastanego stanu prawnego. Wynika to z istoty prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy, co na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1). Ustawodawca precyzuje, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Oznacza to, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad niemających oparcia w przepisach prawa jest niedopuszczalne. Przekroczenie dopuszczonych przez prawo ingerencji składających się na treść rozstrzygnięcia skutkuje wadliwością decyzji, możliwą do skorygowania w trybie odwoławczym, ewentualnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Zarzuty odnośnie nieprecyzyjnego podania w decyzji o warunkach zabudowy i załączniku graficznym parametrów planowanego budynku, sprzeczności owej decyzji z rozdziałem VI, VII i VIII rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznano za bezzasadne. W punkcie 3.2 decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż budowę wnioskowanej inwestycji należy zaprojektować oraz usytuować zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, powołując jako podstawę prawną tych zamierzeń art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016, ze zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.). Z tego wynika, iż projekt zagospodarowania działki obejmujący usytuowanie, parametry i układ obiektu budowlanego, w tym kwestię jego odległości od granicy działki skarżących, wymiary pomieszczeń, dostęp światła, układ komunikacyjny, zawierać się będzie w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i dopiero na tym etapie procesu inwestycyjnego mogą być podnoszone zarzuty oparte na przepisach Prawa budowlanego. Wtedy też skarżący - za pomocą środków prawnych jakie dopuszcza procedura administracyjna - powinni zadbać o swój interes. Organ odwoławczy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a. - obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza iż jego rola nie miała ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W razie więc gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i utrzymał w mocy bez zmian naruszających prawo decyzję tego organu, wydał również decyzję wadliwą. W konsekwencji powyższego organy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Wobec uznania, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a - orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Koszty postępowania na rzecz skarżących zasądzono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji).