II OSK 315/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 661/06 w sprawie ze skargi M. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i J. małż. K. kwotę 1090 (tysiąc dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II OSK 315/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 października 2006r. w sprawie syg. akt II SA/Bd 661/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. i J. małżonków K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. stwierdził, że na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] J. K. dobudował do budynku mieszkalnego pomieszczenie o rozmiarach 3 x 3 m, wydzielając w jego wnętrzu m.in. miejsce na kocioł opalany węglem. Dobudowa została wykonana bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. | |Uznając, iż samowola budowlana miała miejsce przed | wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując się przepisem art. 37 ust. I pkt I ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; z późn. zm.) stwierdził, że jej lokalizacja nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wezwał inwestora do dostarczenia inwentaryzacji i opinii stanu technicznego wykonanej dobudowy Po stwierdzeniu, wykonania nałożonego obowiązku, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] przekazał sprawę Prezydentowi Miasta W. jako organowi właściwemu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta W. udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego W wyniku odwołania M. K. (sąsiadki Inwestora) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta W. decyzja z dnia [...] ponownie udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części przedmiotowego budynku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K.. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji W wyniku rozpatrzenia skargi M. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2004r. (sygn. akt II SA/Bd 56/04) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W.. W uzasadnieniu wskazał na konieczność usunięcia występującej w dokumentacji rozbieżności. |Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał J. I J. K. do usunięcia w terminie do [...].braków wniosku o pozwolenie na | | |użytkowanie. | | Ponieważ w wyznaczonym terminie nie zostały złożone wymagane dokumenty, Powiatowy Inspektor decyzją z dnia [...] odmówił J. I J. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku mieszkalnego W dniu [...] J. K. złożył odwołanie od tej decyzji Jednocześnie w tym samym dniu złożył nowy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie załączając część wymaganych przez Inspektora Powiatowego dokumentów. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Po wydaniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził nowe postępowanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] w wyniku którego decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku przy ul [...] Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem M. i J. K.. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. uznał, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdyż przymiot taki posiadają tylko inwestorzy - J. i J. K.. Wobec tego postępowanie odwoławcze należało umorzyć stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego M. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż organy administracji błędnie, według własnego uznania, raz prowadzą postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r.dzięki czemu możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej, a innym razem stosują przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r, odmawiając skarżącym praw strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz.1270) stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa i wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie w istocie toczyły się dwa postępowania dotyczące wydania pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego. Pierwsze z nich toczyło się od roku [...] tj. od momentu kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zakończeniu postępowania "legalizacyjnego" przekazał sprawę Prezydentowi Miasta W. w celu przeprowadzenia postępowania odnośnie pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie to zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie. Drugie postępowanie toczyło się w związku z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, który został złożony w dniu [...]. Dopiero w tym drugim odrębnym od pierwszego, postępowaniu zapadła decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części budynku (decyzja z dnia [...]), jak też decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w związku z brakiem przymiotu strony u skarżących (zaskarżona decyzja z dnia [...]). W pierwszym z wymienionych postępowań, zdaniem Sadu I instancji, organy były zobowiązane stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu 30 stycznia 2006 r., jak też brać pod uwagę, iż owo postępowanie toczy się od roku 2001. We wskazanym dniu obowiązywał już przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity tej ustawy - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, POZ. 1118), zgodnie z którym stroną w postępowaniu. w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis tej treści został dodany do art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. na mocy art. I pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (art. 9 ustawy zmieniającej). Jednocześnie art. 7 ust. I ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nakazywał, by do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją stosować przepisy dotychczasowe. Wydając zatem decyzję w dniu [...] organy były zobowiązane uwzględnić fakt, iż kończy ona postępowanie wszczęte w roku [...], a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W konsekwencji w pierwszym z wymienionych postępowań nie mógł być stosowany art. 59 ust. 7, a J. i M. K. posiadali prawa strony. Przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie zabraniają jednakże inwestorowi złożenia ponownego wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, kiedy pierwszy wniosek ze względów formalnych nie został uwzględniony. Złożenie zatem takiego wniosku przez J. K. w dniu [...] spowodowało wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku. Ponieważ wszczęcie postępowania tym razem nastąpiło po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r. - w toku tego nowego postępowania organy administracji były już zobowiązane stosować przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., ograniczając krąg stron biorących udział w postępowaniu wyłącznie do inwestorów tj. do J. i J. K.. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i J. małżonkowie K. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: |1. |naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy | (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez uchybienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 Lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na niezgodności ustaleń stanu faktycznego z materiałem dowodowym w sprawie, w szczególności nie uwzględnienie terminu, w którym obiekt będący przedmiotem postępowania został wzniesiony; |2. |naruszenie przepisów prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 | ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegające na niezastosowaniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który to przepis winien być zastosowany do ustalenia według jakiego prawa oceniany powinien być stanu faktyczny sprawy i według jakiego porządku prawnego winno zapaść rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sad I instancji pominął w swej ocenie okoliczność, że obiekt będący przedmiotem orzekania przez organy został wzniesiony w całości w [...]r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane., co determinuje z mocy art. 103 § 2 Prawa budowlanego stosowanie w sprawie niniejszej ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., która nie ograniczała kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jedynie do inwestorów. Skarżący wskazali nadto, iż Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy całkowicie pominął fakt, iż w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest trafny. Przepis ten stanowi, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Istotą cytowanego przepisu jest to, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować bardzo restrykcyjnego, zwłaszcza do czasu nowelizacji Prawa budowlanego 2003 r., art. 48 tego Prawa, ale regulację zawartą w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy owej samowoli. W sprawie niniejszej zarówno Sąd I instancji jak i organy obu instancji pominęły milczeniem fakt, iż przedmiotowa dobudowa wykonana bezspornie w 1993r. została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej do której z mocy art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994r. zastosowanie mają przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Uzyskanie więc decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę winno być wynikiem przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej przewidzianej przez ustawę z 1974r., a nie jak to bezkrytycznie przyjmują organy i Sąd na skutek wniosku złożonego przez inwestora w trybie art. 59 ust 1 znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718), Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r.. Zasadnie także skarga kasacyjna podnosi, iż krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu przewidzianym Prawem budowlanym z 1974r. statuuje art. 28 k, a nie jak wywodzi to Sąd I instancji art. 59 ust 7 Prawa budowlanego z 1994r. W tak ustalonym stanie faktycznym za wadliwe należy uznać stanowisko Sądu, iż wniosek inwestora z dnia [...], złożony jednocześnie z odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wszczął nowe, odrębne postępowanie (choć w tym samym przedmiocie), które winno toczyć się na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących po dniu [...]. Za trafny należy przyjąć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 marca 2004r.,syg. akt OSK 81/04 , OSP 2004, nr 11, poz. 135, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, w wyniku czego Sąd uznał, że stanowisko przyjęte w decyzji organu odwoławczego naruszało prawo tj. art. 138 § 3 kpa w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zaś rozstrzygnięcie organu I Instancji zapadło z obrazą art. 103 § 2 w związku z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a co za tym idzie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.