II SA/Wa 1392/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. orzekł o utracie przez funkcjonariusza policji B. Z. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze skutkiem od dnia [...] lutego 2002 r. Niniejszą decyzję wydano na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż B. Z. otrzymywała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przyznany decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Z dniem [...] lutego 2002 r. małżonkowi policjantki, żołnierzowi zawodowemu – Z. M. została przydzielona kwatera zastępcza [...] w W., o czym organ dowiedział się z pisma B. Z. z dnia [...] lipca 2004 r., w którym prosiła organ o przyznanie pomocy finansowej w związku z przyznaniem małżonkowi powyższego lokalu. Zdaniem organu fakt przydziału powyższej kwatery zastępczej z dniem [...] lutego 2002 r. (a wiec z dniem tego przydziału) wyłącza policjantkę z kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 wyżej wymienionego rozporządzenia i dlatego zgodnie z § 6 tego rozporządzenia organ orzekł o cofnięciu uprawnienia z dniem [...] lutego 2002 r. B. Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, jednakże organ postanowieniem stwierdził uchybienie w terminie do jego złożenia. Wówczas B. Z. w dniu [...] października złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., dowodząc iż § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie daje uprawnień do orzekania o utracie uprawnień, a jedynie do cofania takich uprawnień. Dlatego przedmiotowej decyzji nie można było wydać ze skutkiem od [...] lutego 2002 r., czyli wstecz od daty wydania przedmiotowej decyzji. Komendant Główny Policji, po stosownym wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji i po rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. na zasadzie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 97 ust. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. W uzasadnieniu decyzji wskazał na brak przesłanek skutkujących w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nieważność przedmiotowej decyzji. Nadto Komendant Główny Policji wskazał na prawidłowe zastosowanie w decyzji z [...] września 2004 r. przepisu § 6 wskazanego wyżej rozporządzenia także w zakresie daty cofnięcia uprawnienia i podkreślił, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia policjantka powinna niezwłocznie poinformować Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o fakcie uzyskania przez małżonka kwatery zastępczej, czyli o zmianie okoliczności warunkujących przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku odwołania B. Z. sprawę rozpatrzył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Minister powtórzył argumentację zawartą w decyzji Komendanta Głównego Policji, wskazując nadto, że kwestia ewentualnego zwrotu pobieranego od lutego 2002 r. równoważnika powinna być rozstrzygnięta odrębną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z. wniosła o uchylenie decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2006 r., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 5 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieuwzględnienie interesu policjanta. Skarżąca podtrzymywała także zarzut, iż § 6 wymienionego wyżej rozporządzenia nie daje uprawnień do orzekania o utracie uprawnień, a jedynie do cofania takich uprawnień i dlatego przedmiotowej decyzji nie można było wydać ze skutkiem wstecznym od daty jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Po pierwsze należy podkreślić, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym środkiem kontroli jej prawidłowości i wymaga od osoby z niej korzystającej wykazania określonych w przepisie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek skutkujących nieważność. Skarżąca powołała się ogólnie na § 1 pkt 2 tego przepisu – rażące naruszenie prawa, to jest § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Art. 156 § 1 pkt 2 Kpa umożliwia uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Pojęcie to należy rozumieć jako koniunkcję dwóch przesłanek: naruszenie normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem. Przy czym, najpierw należy ustalić naruszenie prawa i jeżeli takie naruszenie nastąpiło ocenić je przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez naruszającą prawo decyzję. Poddana takiej kontroli decyzja z dnia [...] września 2004 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. naruszeń takich nie wykazuje. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo przywołał i zastosował przepisy prawa, a w szczególności § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stanowiące wykonanie delegacji ustawowej, zawartej w art. 92 ustawy o Policji. Przepis § 1 stanowi, że: "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. 2. Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości, 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2, 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, 5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Z kolei przepis § 6 stanowi, iż: "Decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodziny albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że z dniem [...] lutego 2002 r. małżonkowi policjantki, żołnierzowi zawodowemu – Z. M. została przydzielona kwatera zastępcza [...] w W., a zatem z dniem [...] lutego 2002 r. policjantka przestała spełniać warunki do przyznania równoważnika. Wydana zatem w dniu [...] września 2004 r. decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. potwierdziła jedynie istniejący już stan faktyczny. Może zatem, zgodnie z treścią przywołanych wyżej przepisów, potwierdzać fakt istniejący przed datą wydania decyzji i dlatego też decyzja taka może wywierać skutek od daty nastąpienia danego faktu, a nie od daty jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości poglądy w niniejszym przedmiocie prezentowane w zaskarżonych decyzjach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 5 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy brak ze strony skarżącej skonkretyzowania niniejszych zarzutów, zarówno w skardze, jak i na rozprawie przed Sądem. Podkreślenia wymaga, że skarżąca została poinformowana w decyzji z dnia [...] marca 2001 r., przyznającej uprawnienie o obowiązku informowania o zmianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W decyzji z dnia [...] września 2004 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. zastosowano w miejsce wyrażenia ustawowego: "cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego" wyrażenie: "orzeka o utracie prawa do równoważnika". Ponieważ znaczenie semantyczne słów: "cofnięcie uprawnienia ..." i "orzeka o utracie prawa ..." pokrywa się, Sąd uznał, iż zastosowanie takich sformułowań nie stanowi naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także innych uchybień, ani naruszeń prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, które skutkowałyby uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności tych decyzji i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.