IV SA/Wa 1170/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji IV SA/Wa 1170/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], wydane z upoważnienia Prezydenta miasta W. przez Dyrektora ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., uzgadniające projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z przyłączami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ulicy [...]na działce nr ewid. [...] z obr. [...] w dzielnicy B. w W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, co następuje. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent miasta W. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z przyłączami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ulicy [...] na działce nr ewid. [...] z obr. [...] w dzielnicy B. w W. Przesłanką do uzgodnienia projektu było to, iż teren inwestycji położony jest przy ulicy [...] w liniach rozgraniczających ulicy [...]. W myśl Uchwały nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja znajduje się na terenie rezerwowanym pod ulicę [...]. Budowa ta uniemożliwia realizację zabudowy terenu inwestycji. Zażalenie na to postanowienie wniosła M. W. Zreferowawszy powyższe, organ przedstawił następujące stanowisko w sprawie. Aby możliwe było podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest uprzednie uzyskanie uzgodnień i opinii w kwestiach mających istotne znaczenie dla sprawy. Obowiązek uzgodnienia decyzji wynika z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.). W przedmiotowej sprawie istotna jest opinia zarządcy drogi ulicy M., w której docelowych liniach rozgraniczających znajduje się teren inwestycji. Projekt znajdującego się w końcowej fazie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i planu poprzednio obowiązującego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., wskazywał teren tej działki jako przeznaczony pod projektowaną ulicę [...]. Nowe jej linie rozgraniczające opracowane zostały przez Biuro Naczelnego Architekta miasta W. w sierpniu 2005 r. Rozbudowa ulicy [...] poskutkuje koniecznością uzyskania przez inwestora prawa do terenu inwestycji, co pozwoli na zrealizowanie przez zażalającą się zamiaru jego sprzedaży. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. W., podnosząc następujące kwestie. Jeżeli nieruchomość skarżącej jest niezbędna do realizacji zadań publicznych, to winien zostać określony konkretny termin jej wykupu, wiążący dla obu stron. Na dzień orzekania przez organy uzgadniające teren inwestycji nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Budowa ulicy M. jest projektowana i nie realizowana od ponad trzydziestu lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269), zwanej dalej "p.p.s.a.". Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 2 p.p.s.a.). Przywołane regulacje realizują w szczególności art.2 i 7 Konstytucji R.P., stanowiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz to, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, obowiązujących w dacie ich wydania. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z zarządcą drogi. Chodzi zatem o postanowienie zapadłe w tzw. postępowaniu wpadkowym, tj. postępowaniu wprawdzie ściśle związanym z samym postępowaniem głównym, tj. postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i mającym w stosunku do niego rolę służebną, niemniej posiadającym walor odrębności. Z tej przyczyny, rozpatrując niniejszą skargę, Sąd co do zasady zobligowany jest do oceny legalności wyłącznie prawidłowości postępowania i rozstrzygnięć zawartych w postępowaniu o uzgodnienia, nie zaś do oceny prawidłowości postępowania głównego. Po pierwsze należy podnieść, iż w postępowaniu o uzgodnienie organy orzekające nie wyjaśniły, czy biorą w nim udział wszystkie osoby mające w sprawie interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż osobami posiadającymi interes prawny w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ustalenia (albo odmowy) ustalenia warunków zabudowy, są wszyscy współwłaściciele terenu inwestycji. Ustalenie tych właścicieli i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu orzekającego w postępowaniu o uzgodnienie. W niniejszej sprawie w postępowaniu przed organami orzekającymi w przedmiocie uzgodnień brała udział wyłącznie M. W. w sytuacji, w której współwłaścicielami terenu inwestycji są także E. i B. W. (od [...] grudnia 2004 roku, co potwierdził na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. pełnomocnik wszystkich wyżej wymienionych, przedkładając odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydanego w sprawie I NS [...], stwierdzającego nabycie spadku po H. W.). Oznacza to naruszenie przez organ art.7 w związku z art.28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zgodności kwestionowanych rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego, należy stwierdzić, co następuje. Podstawą prawną uzgodnień jest art.53 ust.4 pkt 9 w związku z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa przesłanek, od spełnienia się których uzależnione jest pozytywne uzgodnienie przez zarządcę drogi inwestycji będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przesłanki te należy zatem ustalać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą z 1985 r.". Zasadnicze znaczenie ma w tym zakresie art.35 ust.4 ustawy z 1985 r., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z zestawienia art.53 ust.4 pkt 9 ustawy z 2003 r. z art.35 ust.4 ustawy z 1985 r. wynika zatem, iż do uzgadniania z zarządcą drogi warunków zabudowy dochodzi wtedy, gdy teren inwestycji przylega do drogi publicznej a przedmiotem oceny organu uzgadniającego jest wyłącznie to, czy wjazd i wyjazd z terenu inwestycji na drogę publiczną będzie możliwy. Kwestii tej w ogóle nie poruszył organ uzgadniający, poruszając za to problem natury ogólniejszej, tj. niedopuszczalności inwestycji z racji przyszłej budowy drogi publicznej. Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, iż przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi był projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z tej racji, iż teren inwestycji ma zostać w bliżej nieokreślonej przyszłości objęty inwestycją drogową (drogą publiczną – ulicą [...]). Argumentację tę zarządca drogi w całości podzielił. W ocenie Sądu rozumowanie to nie znajduje oparcia jednakże w przepisach prawa. Z art.6 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (jest to wymieniona przez ustawodawcę jako pierwsza zasada ogólna k.p.a.). Pozytywne uzgodnienie projektu decyzji odmawiającego ustalenia warunków zabudowy z racji zarezerwowania terenu inwestycji pod budowę drogę publiczną możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby zarezerwowanie konkretnego terenu inwestycji pod budowę drogi wynikało z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art.87 ust.1 i 2 Konstytucji R.P. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są (poza samą Konstytucją) ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W niniejszej sprawie nie można było ograniczyć się do motywowanego przesłankami racjonalnego przewidywania założenia, iż planowa inwestycja miałaby być zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod przyszłą drogę. Należało wskazać stosowny przepis, kwestię tę przesądzający, przy czym chodzić tu może w szczególności o przepisy prawa miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego). Organy orzekające w przedmiocie uzgodnień powołały się na: 1) Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta W, zatwierdzonego Uchwałą Rady miasta. W. Nr [...]z dnia [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), 2) projekt znajdującego się w końcowej fazie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy B., 3) opracowanie Biura Naczelnego Architekta miasta W. z sierpnia 2005 r. Żaden z tych dokumentów nie posiada waloru aktu prawa miejscowego obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie uzgodnień. Jest to w szczególności oczywiste w odniesieniu do planu znajdującego się dopiero w trakcie procedury jego uchwalania czy też w odniesieniu do dokumentu sporządzonego przez Naczelnego Architekta miasta W. W odniesieniu do planu z 1992 r. nie ulega także wątpliwości, iż nie obowiązuje on od 1 stycznia 2004 r. (art. Z art.67 ust.1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.). W międzyczasie nastąpiła jednakże konwersja jego statusu prawnego. Stał się on bowiem z mocy prawa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. (art.27 ust.2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. – Dz.U. Nr [...] poz.[...] z późn. zm.), zwanym dalej "studium". Konicznym jest ustalenie, czy zapis w studium wiąże organ orzekający w postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy. W ocenie Sądu tak nie jest. Zgodnie z art.9 ust.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Wprawdzie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, niemniej studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium jest zatem wiążąca wytyczną dla organów planistycznych (trzeba je wziąć pod uwagę przy uchwalaniu planu). Nie wynika stąd jednakże, iż wiąże ono również organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, czy też w przedmiocie ich uzgodnienia. Uznanie, iż studium wiąże w tych postępowaniach administracyjnych, tak jak obowiązujący akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podważałoby sens prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. Skoro bowiem studium i plan miałyby de facto tę samą moc wiążącą, to na zasadzie analogii należałoby przyjąć, iż wydawanie warunków zabudowy jest zbędne (tak, jak to ma miejsce w sytuacji, w której teren inwestycji objęty jest postanowieniami obowiązującego planu), a inwestor winien ubiegać się bezpośrednio o pozwolenie budowlane. Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem uznać, iż o skutecznym prawnie zarezerwowaniu nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności skarżącej pod drogę publiczną będzie można mówić dopiero od dnia wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt znajduje się (według twierdzeń organów) w zaawansowanej fazie uchwalania. W tej sytuacji należy uznać, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu I instancji są wadliwe. Wydano je zarówno z naruszeniem prawa procesowego (art.7 w związku z art.28 k.p.a.), jak i materialnego (art.54 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.35 ust.4 ustawy o drogach publicznych) poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przewidzenie w planie zagospodarowania przestrzennego, już nieobowiązującym, jak też w projekcie planu przyszłego drogi publicznej, obejmującej swym obszarem m.in. teren inwestycji, będącej przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, stanowi podstawę do negatywnego zaopiniowania tej inwestycji z punktu widzenia zarządzania drogą publiczną. Oba postanowienia należało zatem wyeliminować z obrotu prawnego. Postulowany przez skarżącą wykup jej nieruchomości pod drogę nie jest na razie możliwy, albowiem do czasu uchwalenia planu budowa drogi nie jest zdarzeniem pewnym. Kwestia wykupu stanie aktualna dopiero po uchwaleniu planu i ustaleniu lokalizacji inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 a i c p.p.s.a.