VII SA/Wa 961/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi E.i i M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działkami istniejącymi przy ul. D. i ul. Ś. w J.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że małżonkowie J. wybudowali ogrodzenie z białej cegły wzdłuż ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych z podmurówką od strony działki E. i M. Z. na odcinku [...] m., a od strony działki W. B. na długości [...] m. Wysokość ogrodzenia mierzona od poziomu terenu do górnej krawędzi wynosi [...] m., zatem jest to ogrodzenie wewnętrzne i na jego wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Organ powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. sygn. akt P.10/99, zgodnie z którym organ administracji nie ma podstaw prawnych do ingerencji w sprawy ich budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i M. Z.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, wysokość spornego ogrodzenia od strony granicy z działką sąsiednią nie przekracza normy określonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej [...] m. Organ drugiej instancji stwierdził, iż w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania była zgodność z prawem realizacji ogrodzenia, a wysokość tego ogrodzenia odpowiada wymogom określonym w cytowanym przepisie prawnym, zasadnym było umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i M. Z.. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. i M. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1442/03 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił okoliczności faktycznych przedstawionych w odwołaniu, przede wszystkim nie odniósł się do zarzutów, że wykonana budowla nie jest ogrodzeniem, tylko dwoma boksami, z których jeden przeznaczony jest na garażowanie samochodu, zaś drugi do gromadzenia i przechowywania odpadów stałych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego sprawy, naruszając art. 6, 7, 77§ 1 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. i M. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia wybudowanego w granicy pomiędzy sąsiednimi działkami przy ul. D. i Ś. w J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, iż - stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1442/03 - postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzenie w trybie art. 136 Kpa uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej na działce położonej w J. przy ul. D.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] listopada 2005 r. na terenie nieruchomości przy ul. D. i Ś. w J. ustalono, iż na działce przy ul. D. istnieje ogrodzenie murowane z cegły silikatowej grubości 12 cm. wraz z dwoma murkami, które wydzielają nie zadaszoną powierzchnię terenu. Wysokość ogrodzenia od strony skarżących wynosi [...] m., co potwierdza szkic stanowiący załącznik do protokołu z kontroli. Dodał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora wykonane mury służą wyłącznie jako ogrodzenie, a powierzchnie znajdujące się pomiędzy nimi nigdy nie były przeznaczone do przechowywania odpadów stałych, jedynie w okolicy ogrodzenia parkowany jest samochód. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wysokość spornego ogrodzenia jest zgodna z regulacją zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i z tego względu dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. W odniesieniu do kwestii murków - tworzących w ocenie skarżących boksy przeznaczone na garażowanie samochodu i przechowywanie odpadów - organ ocenił, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że stanowią one obiekt budowlany, gdyż mają charakter ścianek działowych, nie podlegających reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Nadmienił, że powierzchnia znajdująca się między ściankami nie jest zadaszona. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i M. Z., zwracając się o jej uchylenie. Zdaniem skarżących, nie zmierzono właściwej wysokości wykonanych ścian, bowiem pomiar wykonano od poziomu posadzek betonowych, znajdujących się na nasypie usytuowanym powyżej poziomu terenu. Organ nie wykazał się więc starannością w rozpatrzeniu sprawy i nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 18 października 2004 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia organu z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1442/03. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu odwołania E. i M. Z. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2002 r. należało zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku. W ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych i nie odniósł się do zarzutów, że budowla nie jest ogrodzeniem, tylko dwoma boksami, z których jeden przeznaczony jest na garażowanie samochodu, a drugi do gromadzenia i przechowywania odpadów stałych. Poza tym organ nie wyjaśnił dostatecznie, czy sporną inwestycję należy zakwalifikować jako ogrodzenie, czy też jako obiekt małej architektury. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowanego ogrodzenia w granicy pomiędzy sąsiednimi działkami przy ul. D. i ul. Ś. w J.. W sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych, został on poszerzony o oględziny dokonane w trybie art. 136 Kpa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a nadto materiał fotograficzny sporządzony z urzędu oraz złożony do akt przez uczestników postępowania. Organ odwoławczy skupił się na ogrodzeniu z cegły silikatowej wybudowanym w granicy i uznał, że skoro jego wysokość nie przekracza [...] m. to postępowanie należało umorzyć. Tymczasem zarówno protokół oględzin, jak i materiał fotograficzny zgromadzony w aktach wskazują, że ogrodzenie jest tylko jednym z elementów wykonanych robót, które tworzą całość konstrukcyjną oraz funkcjonalną. Są to zarówno wskazane ogrodzenie, jak i prostopadłe do niego murki oraz wybrukowane podłoże. Organ nie powinien poprzestać na oświadczeniach inwestora o sposobie korzystania i przeznaczenia wykonanych zamierzeń, ale w oparciu o sposób ich realizacji dokonać odpowiedniej kwalifikacji tych elementów budowlanych w świetle przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenie z kolei pozwoli na stwierdzenie, czy Prawo budowlane przewiduje konieczność uzyskania przed wykonaniem tych robót pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czy też pozostawia inwestorowi swobodę w ich realizacji bez konieczności uprzedniej akceptacji organów architektoniczno-budowlanych. Uwagi te są o tyle istotne, iż od początku E. i M. Z. podnosili, iż przedmiotem postępowania w ramach nadzoru budowlanego powinny być wszystkie wykonane roboty w ujęciu funkcji, jaką mogą pełnić z uwagi na ich konstrukcję i wzajemną relację. Wadliwe jest rozdzielanie postępowania na poszczególne elementy, skoro tworzą one pewną całość techniczno-funkcjonalną, którą zbadać należy nie tyle zgodnie z twierdzeniami inwestora, co zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, np. czy nie są to urządzenia budowlane. W takim kontekście wadliwy jest pogląd, że murki wybudowane przez inwestora mają obecnie charakter ścianek działowych, które nie podlegają reglamentacji przepisami Prawa budowlanego, skoro tworzą one łącznie z wybetonowanym podłożem i ogrodzeniem przestrzeń wprawdzie nie zadaszoną, ale wykonaną w określonym celu i dla określonego przeznaczenia - jak mogłoby wynikać ze zgromadzonego materiału, jako miejsce postojowe dla samochodów. Nadto należało ustalić, czy drugie miejsce nie jest miejscem na śmietnik. Wobec powyższego, skoro sprawa nie została wyjaśniona, to postępowanie nie mogło zostać umorzone, albowiem podstawowym zadaniem organu będzie kwalifikacja wykonanych przez inwestora robót budowlanych. To, że organ odniósł się tylko do ogrodzenia było wadliwe po pierwsze dlatego, że uczestnicy kwestionowali całość robót, a po drugie dlatego, że ich oddzielne traktowanie jest nieuzasadnione tak w aspekcie prawnym, jak i funkcjonalnym. Wobec wadliwego rozstrzygnięcia należało uchylić decyzje organów obu instancji, albowiem postępowaniem pierwszoinstancyjnym powinny być objęte wszystkie roboty budowlane, o jakich mowa we wniosku uczestników, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji umarza postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia między działkami. Kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, nakładających na organ administracyjny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy naruszyły w niniejszej sprawie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.