II SA/Po 509/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Stacji Paliw "A" s.j. w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2006r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 355zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/W. Batorowicz /-/St. Małek /-/B. Drzazga Postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania pomieszczeń i urządzeń na stacji paliw, położonej przy ul. [...] w Z. , należącej do Spółki "A" s.j. w Z. wszczęte w dniu [...] 04.2005r., wskutek zawiadomienia złożonego przez Państwową Inspekcję Pracy – Okręgowy Inspektorat Pracy w P. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. nr [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2006r. o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania pomieszczeń socjalnych i magazynowych, dwóch zbiorników na gaz propan-butan oraz zadaszenia stacji paliw. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przesłuchał stronę – Z. S. (k. 13 akt administracyjnych), który wyjaśnił, że budowę pomieszczeń socjalnych i magazynowych przy ul. [...] w Z. ukończył w 1999r., dwa zbiorniki na gaz propan-butan o poj. 4,85m3 zamontowano w listopadzie 2002r., a zadaszenie stacji paliw wykonano latem 2000r. Od tego czasu obiekty te są użytkowane, przy czym organu nadzoru budowlanego nie zawiadomiono o zakończeniu żadnej z tych budów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem dnia [...] maja 2006r. nr [...] (k. 16 akt administracyjnych) na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) nałożył na Stację Paliw "A" s.j. w Z. karę w kwocie [...]. z tytułu nielegalnego użytkowania pomieszczeń socjalnych magazynowych, dwóch zbiorników na gaz propan - butan o poj. 4,85m3 oraz zadaszenia stacji paliw zrealizowanych na nieruchomości dz. Nr [...] i [...] przy ul. [...] w Z.. Uzasadniając wskazano, że użytkowane przez stronę obiekty zostały zrealizowane na podstawie pozwoleń na budowę z dnia [...] marca 1999r. nr [...] , z dn. [...] października 2002r. nr [...] i z [...] kwietnia 2000r. nr [...]. Wyjaśniono, że inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 55 i 54 prawa budowlanego, tj. przed przystąpieniem do użytkowania pomieszczenia socjalnego magazynowego oraz zbiorników na gaz nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie, a także nie dopełnił obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) ustawa ta weszła w życie po 30 dniach od dnia jej ogłoszenia, poza art. 1 pkt 24 lit. B w zakresie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który wszedł w życie 1 stycznia 2005r. Do 31 grudnia 2004r. ustawodawca nie przewidywał karania wedle nowych przepisów osób, które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zawiadomienia przed dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego. Od 1 stycznia 2005r. przepis art. 57 ust. 7 w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie do wszystkich nielegalnie użytkowanych obiektów. W przewidzianym ustawą terminie wniesiono zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucając mu naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 7 i 8 kpa. Skarżący podniósł, że budowa przedmiotowych obiektów została ukończona przed dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego. Pismem sporządzonym dnia [...] czerwca 2006r. skarżący podniósł, że decyzjami dnia [...] czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił mu pozwolenia na użytkowanie dwóch zbiorników propan - butan oraz zadaszenia stacji benzynowej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że do 1 stycznia 2005r. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie znajdował zastosowania, o ile budowa obiektu została zakończona przed 30 maja 2004r. Jak wynika z wyjaśnień Z. S. budowa przedmiotowych obiektów została zrealizowana w 1999r., 2000r., i 2002r. Jednakże postępowanie w sprawie wszczęto po 1 stycznia 2005r., dlatego znajdują zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Podkreślono również, że przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara, wymierzana z jest z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów, tak więc późniejsze działania inwestora zmierzające do zgodnego z prawem zakończenia robót pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze do sądu administracyjnego zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r . Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 56g ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, oraz art. 7 i 8 kpa, art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie jego wykonania . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające w sprawie były w zasadzie niesporne, oparte na oświadczeniach skarżącego oraz złożonych przez niego dokumentach. Wynikało z nich, że inwestor - spółka jawna "A" s.j. w Z. otrzymał pozwolenie na budowę na działce [...]: - dwóch zbiorników na gaz propan-butan (decyzja Starosty Z. z dnia [...].10.2002r.), - zadaszenia stacji paliw (decyzja Starosty Z. z dnia [...] 04.2000r.), - pomieszczeń socjalnych i magazynowych (decyzja Starosty Z. z dnia [...].03. 1999r.). Budowę ostatniej z inwestycji (zbiorniki na gaz) rozpoczęto w dniu [...].10.2002r. (co wynika z zawiadomienia złożonego w organie nadzoru budowlanego) i zakończono w listopadzie 2002r. (według oświadczenia skarżącego). Budowę pomieszczeń socjalnych i magazynowych zakończono w 1999r., a budowę zadaszenia latem 2000r. Inwestor nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych i przystąpił do użytkowania ww. obiektów budowlanych bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, chociaż taki obowiązek został nałożony na inwestora w wydanych pozwoleniach na budowę (poza zadaszeniem). Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1999r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1, z tymże stawka opłat podlega 10-krotnemu podwyższeniu. Art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888) przewidywał stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004r. w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 30.05.2004r., art. 57 ust 7 nie był stosowany do 1.01.2005r. Odnosząc treść ww. przepisów do niniejszej sprawy, skoro obiekty budowlane stacji paliw przy ul. [...] w Z. były użytkowane bez zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (art. 54), a należą do kategorii XX (art. 55 pkt.1), to mogły mieć do nich zastosowanie art. 57 ust. 7 i następne Prawa budowlanego. Uszło jednak uwadze organów, iż zgodnie z art. 59g ust. 5 prawa podatkowego, do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 ,poz. 926, ze zm.). W art. 21 ordynacji podatkowej wskazano dwa sposoby powstawania zobowiązania podatkowego. Pierwszy sposób (§1 ust.1), charakteryzuje się tym, że w powstaniu zobowiązania nie uczestniczy organ podatkowy. Wystarczy zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania. Zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia. Drugi sposób polega na doręczeniu podmiotowi decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość zobowiązania. Dzień doręczenia decyzji jest dniem powstania zobowiązania (§1 ust. 2 ). Zdaniem Sądu, decyzję określającą wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 §1 ust.2 ordynacji podatkowej. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje bowiem dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Chodzi zatem o sytuację, w której wskutek upływu czasu, zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Skutek ten zwany jest przedawnieniem prawa do wydania decyzji. Odnosząc to uregulowanie do sytuacji opisanych w Prawie budowlanym, należy uznać, iż aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, decyzja o wymierzeniu tej kary powinna być doręczona użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie, roboty budowlane przy budowie stacji paliw zostały zakończone w listopadzie 2002r. (dwa zbiorniki gazu), a więc decyzja o wymierzeniu kary mogła być doręczona skutecznie przez organ nadzoru budowlanego najpóźniej do dnia 31.12.2005r. Po tym dniu prawo do wydania takiej decyzji uległo przedawnieniu. Postanowienie nakładające na użytkownika stacji paliw karę w wysokości [...] zł zostało wydane w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...].05.2006r., a doręczone w dniu [...].05.2006r., a więc z naruszeniem przepisu art. 68 § 1 ordynacji podatkowej w związku z art. 57 art.7 Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, 200 i 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/W. Batorowicz /-/St. Małek /-/B. Drzazga kk