II SA/Gl 56/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, T. W. była właścicielką działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w R., wpisanej do księgi wieczystej nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...]r., rep [...] nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w R. T. W. zbyła tę nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą zawarcia tej umowy był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z pisma Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia [...]r., celem nabycia działki był zamiar przeznaczenia jej na zieleniec. Działka nr [...] została następnie podzielona na działki oznaczone numerami [...] i [...]. W następnej kolejności z działek tych wyodrębniono działki [...] i [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]r., sygn. akt [...], spadkobiercami po zmarłej T. W. są T. W. i L. W. Umową z dnia [...]r. Gmina R. sprzedała Spółce B w W. m. in. działkę nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...]r. Sąd Okręgowy w G. w sprawie o sygn. [...] stwierdził nieważność tej umowy w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...]. W uzasadnieniu podano, że umowa została zawarta z naruszeniem art. 23 ust 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127), albowiem gmina nie zapewniła spadkobiercom poprzedniej właścicielki pierwszeństwa w nabyciu działki. Jak wynika z zawiadomienia Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w R., w dniu [...]r. wpisano do księgi wieczystej nr [...], obejmującej przedmiotową działkę, Gminę Miasta R. jako właściciela. Podstawą wpisu był wyrok sądu z dnia [...]r., sygn. akt [...]. W związku z wynikiem postępowania przed sądem powszechnym wnioskiem z dnia [...]r. T. W. i L. W. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot działki nr [...]. Po złożeniu wniosku prowadzone było przed Prezydentem Miasta R. postępowanie w sprawie, przeprowadzono rozprawy administracyjne, dopuszczono dowody z dokumentów. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się do Wojewody Ś. o wyłączenie od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta. We wniosku zarzucono organowi brak bezstronności w rozpoznaniu sprawy oraz powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące nieważności postępowań prowadzonych przez Prezydenta Miasta na prawach powiatu gdy sprawa dotyczy interesu gminy. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył Starostę R. jako organ właściwy w sprawie. Starosta R. zawiadomił o wszczęciu postępowania pismem z [...] r. i wyznaczył termin przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia [...]r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zwróciła się Spółka B w W., podając iż jest posiadaczem i byłym właścicielem działki. Jednocześnie Spółka wniosła o odroczenie terminu rozprawy w celu zapewnienia sobie możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Następnie wnioskiem z dnia [...]r. Spółka zażądała doręczenia uwierzytelnionego odpisu akt sprawy, wyznaczenia kolejnej rozprawy nie wcześniej niż 30 dni od doręczenia żądanych dokumentów i wezwanie na termin każdorazowo nie więcej niż dwóch świadków. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik wnioskodawców negował interes prawny Spółki w prowadzonym postępowaniu. Stanowisko w tej sprawie Spółka zajęła [...]r. powołując się na przymiot strony i uzasadniając go skutkami ewentualnego rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości dla Spółki, jako właściciela sąsiednich nieruchomości i podmiotu uprawnionego do żądania zwrotu poniesionych nakładów. Równocześnie na rozprawie w dniu [...] r. organ powiadomił strony, że w sprawie konieczne jest sporządzenie operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości zwracanej nieruchomości, aby ocenić czy jej wartość w dacie zwrotu jest wyższa niż w chwili wywłaszczenia. Zastrzeżono równocześnie, że wobec braku środków zlecenie sporządzenia takiego operatu nie jest możliwe w najbliższym czasie, wobec czego nastąpi wstrzymanie działań organu do czasu uzyskania środków finansowych na początku kolejnego roku. Z akt sprawy wynika, że między [...]r. a [...]r. nie były prowadzone żadne czynności w sprawie. Natomiast pismem z dnia [...]r. Starosta R. powiadomił pełnomocnika wnioskodawców o otrzymanym wyroku Sądu Okręgowego w G. Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Gminę R. do przeniesienia na Spółkę B w W. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Równocześnie organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni. Dnia [...]r. został pełnomocnikowi wnioskodawców okazany w/w wyrok Sądu oraz akt notarialny z dnia [...]r. rep [...] Kancelarii Notarialnej A. G. w R. Aktem tym Gmina R. sprzedała Spółce działkę nr [...]. W § 5 ust. 2 tej umowy Prezydent Miasta R. oświadczył, że w przypadku dochodzenia w przyszłości roszczeń przez osoby trzecie wobec nieruchomości z tytułu naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Gmina zobowiązuje się przejąć zobowiązania wobec osób trzecich z tego tytułu, tak aby Spółka nie poniosła z tego tytułu szkody. W księdze wieczystej nr [...] dokonano wpisu prawa własności działki na rzecz Spółki B w W. w dniu [...] r. Pełnomocnik wnioskodawców do protokołu z dnia [...] r. oświadczył, że w terminie 14 dni zajmie stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...]r. zwrócił się o wydłużenie tego terminu o dwa tygodnie, wskazując iż po ujawnieniu nowych okoliczności sprawy zajęcie stanowiska wymaga rozstrzygnięcia zagadnień prawnych i uzyskania w tym zakresie ekspertyz . Decyzją z dnia [...]r. Starosta R. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, dnia [...]r. zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego. Operat taki został sporządzony i złożony do akt sprawy [...]r., zaś Prezydent Miasta R. [...] r. poinformował o treści prawomocnego wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] i zawartej w jego wykonaniu umowie sprzedaży z dnia [...]r. Zauważono, że pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, jednakże [...] r. wpłynęło do organu Postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]r., sygn. [...], którym oddalono wniosek T. W. o wpisanie w księdze wieczystej roszczenia o zwrot nieruchomości. Podano, że wobec otrzymania tego dokumentu postanowiono nie czekać na złożenie pisemnego oświadczenia pełnomocnika, lecz wydać decyzję umarzającą postępowania, albowiem w dacie wydawania decyzji nieruchomość objęta wnioskiem nie stanowiła już własności Gminy Miasta R. lecz należała do Spółki B w W.. W złożonym odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik wnioskodawców wniósł o jej uchylenie i umożliwienie stronie podjęcia działań w celu zawieszenia postępowania w związku z procesem o unieważnienie czynności dokonanych przez Gminę oraz Spółkę. Za niedopuszczalne uznano, aby organ, który przez osiem miesięcy prowadził sprawę, nie udzielił stronom prolongaty do wypowiedzenia się co do materiału sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ś. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem, jednakże strony nie wypowiedziały się co do niego. Starosta wydał decyzję przed zajęciem stanowiska przez pełnomocnika wnioskodawców, co narusza art. 10 k.p.a. Wskazano, że okoliczność nie może zostać udowodniona, jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania zauważono, że został on zgłoszony na etapie postępowania odwoławczego i takie zawieszenie jest możliwe na wniosek strony, której wniosek wszczął postępowanie, jeśli nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. Wskazano również na wady zebranego materiału dowodowego, w tym dotyczącego przeprowadzonych zmian gruntowych. Nieruchomość ma założoną księgę wieczystą, a zatem w zasobie geodezyjnym winny znajdować się dokumenty stanowiące podstawę jej wydzielenia. W skardze do sądu administracyjnego Spółka A, powstała na skutek przekształcenia spółki B, wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. Zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu. Podano, że Starosta R. zawiadomił wnioskodawców o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Pełnomocnik wnioskodawców skorzystał z tej możliwości i dobrowolnie zobowiązał się do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni. Termin ten upłynął bezskutecznie [...]r. Nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie tego terminu nie może stanowić o naruszeniu art. 10 k.p.a., albowiem nie spowodowało niemożliwości wypowiedzenia się strony co do zebranego materiału. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Jedną z zasad wiązanych z ideą państwa praworządnego jest uznanie prawa strony do rzetelnego procesu. Zasada ta wiąże nie tylko prawodawcę, zobowiązanego do zapewnienia w rozwiązaniach prawnych odpowiednich instytucji, gwarantujących jej realizację. Wiąże ona również organy prowadzące postępowania. W tym przypadku związanie to polega na obowiązku realizacji instytucji przewidzianych przepisami prawa. Jakkolwiek zasada ta ma charakter instrumentalny, to jednak wartości jakie ma gwarantować nie mają charakteru instrumentalnego. Jej realizacja ma służyć osiągnięciu takich wartości zasadniczych dla systemu prawa i idei państwa prawnego jak legalność, sprawiedliwość, równość stron. W polskich przepisach regulujących postępowania przed różnymi organami, w tym przed organami administracji, przewidziane są warunki prowadzenia rzetelnego postępowania. Należą do nich niewątpliwie te normy, które odnoszą się do obowiązków organów względem stron postępowania. Podstawowym warunkiem rzetelnej procedury jest zasada uczestniczenia w postępowaniu osoby, której rozstrzygnięcie ma dotyczyć. Wstępnym warunkiem uczestniczenia w postępowaniu jest uzyskanie informacji o jego prowadzeniu. Jakkolwiek konieczny, nie jest to jednak warunek wystarczający. Organy państwa są obowiązane zapewnić stronom postępowania możliwość czynnego w nim uczestniczenia na wszystkich jego etapach, poprzez umożliwienie brania udziału w czynnościach, składania wniosków, wyrażania swojego stanowiska. Służy temu cały szereg regulacji szczegółowych, związanych z trybem wszczęcia postępowania, doręczeniami, sposobem prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może zostać udowodniona, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Ocena, czy przeprowadzone postępowanie odpowiada prawnym standardom jest zawsze zrelatywizowana do konkretnego przypadku. Zasada rzetelnego postępowania realizowana jest na drodze konkretnych działań organu w indywidualnym przypadku. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, motywując to koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego oraz zaniechaniem ze strony organu, polegającym na zignorowaniu wniosku strony o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Nie ulega wątpliwości, że w dacie zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, strona uzyskała informacje zupełnie nowe i zaskakujące. Niewątpliwie pozostałe strony postępowania miały znacznie wcześniej świadomość prowadzenia określonych działań poza wiedzą wnioskodawców. Należy również podkreślić, że skarżąca Spółka, na etapie postępowania przed organem odwoławczym, korzystała z gwarancji procesowych, składała wnioski co do przebiegu i tempa postępowania, argumentując to koniecznością wnikliwego zapoznania się z materiałami i prawem do ochrony swych interesów, jakkolwiek na ówczesnym etapie postępowania nie została rozstrzygnięta kwestia jej legitymacji procesowej i interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Brak zatem dostatecznie mocno uzasadnionych racji, aby uznać, że żądanie pełnomocnika wnioskodawców o przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska nie mogło być uwzględnione. Podkreślić przy tym należy, że w odróżnieniu od skarżącej Spółki, wnioskodawcy nie korzystali z usług kwalifikowanego pełnomocnika. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można uznać, że nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem wnioskodawcy zostali poinformowani o prawie do wypowiedzenia się w sprawie, jednakże z prawa tego nie skorzystali bez winy organu. Wniosek pełnomocnika wnioskodawców o przedłużeni wyznaczonego terminu jest wszak dowodem na wolę skorzystania w przysługującego prawa. Terminy wyznaczone przez organ administracji mogą być na wniosek strony przez organ skrócone lub przedłużone. Nie uwzględnienie przez organ takiego wniosku nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Nie zostało stwierdzone ziszczenie przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a. Nieuwzględnienie wniosku godzi natomiast w zasadę równości stron postępowania. Organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione koniecznością ochrony zasady dwuinstancyjności postępowania i brakiem możliwości usunięcia stwierdzonych uchybień we własnym zakresie. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.