II SA/Wa 1351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie sędzia WSA Adam Lipiński, asesor WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi W. U. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2006 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającą przyznania pani W. U. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004, nr 39, poz. 353 z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie np. kultury lub sportu albo szczególne zdarzenia losowe. Z nadesłanych informacji wynika, że pani W. U. jest w wieku lat 64 i ponownie wnosi o przyznanie emerytury specjalnej, godnej tytułu naukowca. Wnioskodawczyni przepracowała 37 lat w zawodzie nauczycielskim, posiada tytuł doktora nauk humanistycznych, nadany Uchwałą Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w K. oraz posiada tytuł dyplomowanego nauczyciela. Obecnie pani U. otrzymuje emeryturę w wysokości 1 215,38 zł. netto miesięcznie, która jej zdaniem jest zbyt niska i nie wystarcza na skromne, godne życie. Strona podaje, że będąc osobą wykształconą nie może znaleźć etatu dla siebie, aby zasilić skromny budżet miesięczny. Obecnie wnioskodawczyni pogłębia swoje wykształcenie, rozpoczęła habilitację, lecz z przyczyn ekonomicznych nie może jej kontynuować. Prosi o udzielenie pomocy finansowej adekwatnej do jej długoletniej i ciężkiej pracy zawodowej oraz umożliwiającej kontynuację powiększenia swojego dorobku naukowego. Wśród swoich szczególnych osiągnięć i dorobku naukowego Pani W. U. wymieniła następujące publikacje: "[...]" (1968), "[...]" (1997), "[...]" (1998), "[...]" (2003), "[...]" (2004). Pani U. uważa, że jej wkład naukowy w naukę myśli polskiej jest duży, a jej praca doktorska jest bezcenna i pozostanie skarbem narodowego dziedzictwa. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poinformował, że pani W. U. jest panną, mieszka sama, posiada tytuł naukowy. Utrzymuje się z emerytury w wysokości 1 219,34 zł netto. Stałe miesięczne wydatki kształtują się w granicach 700 zł. miesięcznie (czynsz, opłata za energię, gaz, telefon, składki PZU, zakup leków), do życia pozostaje niewielka kwota. Pani U. nie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej, prowadzi skromne życie. Mieszkanie o metrażu 38 m2 jest czysto utrzymane, zadbane, lecz umeblowane sprzed kilkudziesięciu lat. W mieszkaniu jest mnóstwo książek o tematyce naukowej. Wnioskodawczyni jest osobą bardzo pragnącą wiedzy i podstawową potrzebą dla niej jest zaspokojenie głodu książkowego. Wydatki na zakup książek są niezbędne z powodu pisania publikacji do czasopism naukowych i w związku z pragnieniem dokończenia pracy habilitacyjnej. I jak stwierdził organ "tym niemniej zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienie nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego". W dniu 16 czerwca 2006 r. skargę na powyższą decyzję złożyła pani W. U.. Skarżąca podkreśliła, iż jej dokonania naukowe oraz trudna sytuacja materialna wskazują, że spełnia warunki do uzyskania świadczenia. Nadto podkreśliła, iż treść decyzji obu instancji nie odpowiada przepisowi art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego kwestie związane z uzasadnieniem decyzji. Organ bowiem opisał tylko sytuację strony nie wskazując dlaczego nie zasługuje na przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Jej materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Z jego brzmienia zatem wynika jednoznacznie, że decyzja wydana przez organ na tej podstawie ma charakter uznaniowy. Ustawodawca bowiem przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest przyznanie świadczenia na specjalnych warunkach. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając, w ramach uznania administracyjnego, organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego dodać należy, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, i to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowo – administracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone we wskazanym wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z zacytowanym już wyżej art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Podkreślenia wymaga, że jedynym kryterium do przyznania tego świadczenia jest wystąpienie okoliczności uzasadniających wyróżnienie w ten sposób osoby, która swoimi życiowymi osiągnięciami oraz ze względu na sytuację, w której się znalazła, w szczególny sposób na takie świadczenie zasługuje. Natomiast owe szczególne okoliczności w każdym przypadku mogą się przedstawiać odmiennie, co wymaga odpowiednio dokładnej analizy każdego wniosku. Przede wszystkim takimi okolicznościami mogą być wybitne, wyróżniające się osiągnięcia w dziedzinie literatury, sztuki czy sportu. Osoba składająca wniosek powinna więc legitymować się nadzwyczajnymi dokonaniami na obszarze życia społecznego, kulturalnego, czy np. w dziedzinie obronności kraju i przyczynianiu się do umacniania niepodległego bytu państwowego. Ponadto mogą to być nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe, które powodują, iż dana osoba znajduje się w sytuacji uzasadniającej szczególne, korzystniejsze potraktowanie jej przez organ w porównaniu do innych obywateli otrzymujących świadczenia na ogólnych zasadach. Prezes Rady Ministrów powinien więc zbadać, czy przykładowo wnioskodawca będąc osobą szczególnie zasłużoną w określonej dziedzinie życia publicznego, znajduje się w sytuacji materialnej rażąco niesprawiedliwej do jego dokonań, co uzasadniałoby korzystne dla niego rozstrzygnięcie. W tym miejscu warto też wskazać, że sytuacja bytowa – jakkolwiek brana pod uwagę – nie może być jedyną przesłanką przyznania powyższego świadczenia. Zastąpiłaby wówczas pomoc socjalną udzielaną przez ośrodki pomocy społecznej, co stanowiłoby wypaczenie celu, dla którego ustawodawca ustanowił wyjątkowy tryb do jego przyznawania. Jednocześnie ważne jest, aby wspomniane powyżej szczególne okoliczności były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku i to ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – Prezes Rady Ministrów nieprawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy. Uchybił poszczególnym przepisom proceduralnym oraz też zasadom postępowania administracyjnego. Uzasadnienie obu decyzji, wydanych przez organ w sprawie, sprowadza się do opisu zebranego materiału dowodowego oraz jednego zdania wskazującego na to, że w tym przypadku nie może to stanowić podstawy do przyznania świadczenia. Tak krótkie uzasadnienie w żaden sposób nie realizuje dyspozycji uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ w żaden sposób nie wskazał, dlaczego podniesione przez skarżącą okoliczności nie wskazują na to, że nie może ona otrzymać świadczenia, jaki jest wzorzec wedle, którego ocenione jest, czy dana osoba zasługuje lub nie na świadczenie i jak do tego wzorca odnosi się sytuacja wnioskodawczyni. Taka sytuacja rodzi podejrzenie o arbitralność rozstrzygnięcia, co stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w rozdziale 2 działu I k.p.a. Sąd w pełni podziela zatem stanowisko wyrażone w skardze, że treść decyzji jest sprzeczna art. 107 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.