II SA/Po 553/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...]r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 755zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga Pismem sporządzonym [...]r. spółka "A" sp. z o.o. w P. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] (k. 69 akt administracyjnych) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy dla budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego, przewidzianego do realizacji na działce [...] przy ul. [...] w P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku spółka "A" sp. z o.o. w P., Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak [...] (k. 95 akt administracyjnych), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], art. 6, obręb P., położonej w P. przy ul. [...]. W przewidzianym ustawą terminie wniesiono odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że projektowany budynek zasłoni światło słoneczne w pokojach mieszkań w budynku [...], a zaskarżona decyzja narusza § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Uzasadniając, organ odwoławczy podniósł, iż planowana inwestycja jest zgodna z istniejącą na działkach sąsiednich zabudową. Analiza nasłonecznienia i przesłaniania budynków sąsiednich wskazuje, że zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia przepisów w zakresie nasłonecznienia, są całkowicie bezpodstawne. Planowana przez wnioskodawcę zabudowa uzyskała również akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków. W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, na rzecz strony skarżącej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 7 i 80 kpa oraz art. 7 i art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze sprost. Dz.U. z 2001r. Nr 28 poz. 319), a także art. 1 protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995r. Nr 36 poz. 175 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze do sądu. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że badanie zgodności zamierzenia z przepisami Prawa budowlanego ingerowałoby w zakres działań innych organów. Zauważono też, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza własności, ani innych uprawnień, osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wydane bowiem zostały one z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie jako podstawę prawną rozstrzygnięci wskazały przepisy art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.)zwanej dalej u.p.z.p., bowiem na terenie objętym planowaną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 u.p.z.p., podstawowym elementem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. W przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2). Są to decyzja o warunkach zabudowy (art. 59) oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50). Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu (gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy), polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60). Uzgodnienia, jako element proceduralny wydawania decyzji, zostały uregulowane w art. 106 kpa. Jak wskazuje art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy składa się z części opisowej (określającej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych) oraz z części graficznej (oznaczającej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali 1:500 lub 1:1000). Zgodnie z art. 60 ust. 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, składającego się również z części opisowej i graficznej, przez osoby profesjonalnie przygotowane do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Autor projektu decyzji musi, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, należeć do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów, o czym decyduje wpis na listę odpowiedniego samorządu. Autorstwo osoby sporządzającej projekt decyzji powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Projekt przygotowany przez osoby wskazane w art. 50 u.p.z.p. podlega akceptacji organu właściwego do wydania decyzji. Organ ten ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczna całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1). Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). W § 3 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 6 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia, wyniki analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000 (w stosunku do inwestycji liniowych w skali 1:2000), w czytelnej technice graficznej. Odnosząc się do postępowania przeprowadzonego w sprawie ustalenia warunków dla zamierzonej przez "A" Spółki z o.o. w P. inwestycji, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające dopuściły się naruszenia w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionego aktu wykonawczego do ustawy. Jak już poprzednio wskazano, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56. Na podstawie art. 53 ust. 4 decyzja o warunkach zabudowy winna być poprzedzona postanowieniem uzgodnieniowym z organami wskazanymi w tym przepisie, w tym również marszałkiem województwa i wojewodą w zakresie zadań rządowych i samorządowych służących realizacji celu publicznego (ust. 4 pkt 11). Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 35 ust. 5). Organy orzekające w sprawie nie dokonały uzgodnień z wojewodą i marszałkiem województwa w zakresie zadań samorządowych i rządowych ( jako że w sprawie orzekał Prezydent Miasta, a więc prezydent miasta na prawach powiatu, nie było obowiązku dokonania odrębnego uzgodnienia ze starostą). Powyższe uchybienie stanowi takie naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 6 kpa). W toku postępowania administracyjnego doszło też do naruszenia przepisów/w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 5 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w dniu [...]r., wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi maksymalnie 50%. Z analizy tej w ogóle nie wynika jak jest średnia powierzchnia zabudowy na analizowanym terenie, ani tym bardziej dlaczego dla działki objętej planowaną inwestycją przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości aż 70%. Takie dowolne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy jest niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej rozporządzenia. Należy zauważyć, że część graficzna analizy została wykonana z naruszeniem § 9 ust. 3 rozporządzenia, który wymaga sporządzenia jej na kopiach mapy zasadniczej (lub katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000. Załączona do analizy Mapa Miejska nie spełnia tych wymogów, natomiast mapa zasadnicza, określona jako mapa zawierająca wyniki analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, nie określa w ogóle obszaru analizowanego i dotyczy jedynie działki objętej planowaną inwestycją. Powyższe naruszenie powołanego rozporządzenia skutkują również koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego zawartego w skardze (i w odwołaniu), co do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 07 kwietnia 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Sąd podziela bowiem stanowisko wyrażane i w doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. W szczególności Sąd podziela pogląd reprezentowany w uchwale 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 listopada 1996r., OPK 22/96, ONSA 1997/2/59, który jest aktualny również w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Zmiana treści § 12 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 07 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 109 poz. 1156), która weszła w życie z dniem 27 maja 2004r., wyeliminowała możliwość usytuowania budynku ścianą zewnętrzna bez otworów przy granicy działki budowlanej, jeżeli takie usytuowanie budynku wynikało z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu (co przewidywał § 12 ust. 6 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2004r.). Obecnie usytuowanie budynku w granicy lub w odległości mniejszej niż ustalona w § 12 ust. 1 rozporządzenia jest możliwa w przypadkach ściśle określonych w ust. 3 i 4 § 12. Żaden z tych przypadków nie odnosi się do treści decyzji o warunkach zabudowy. Sąd miał też na uwadze, że art. 54 pkt 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. , określający treść decyzji o warunkach zabudowy, wymaga do ustalenia w decyzji jedynie linii rozgraniczających teren inwestycji (podobnie jak poprzednio obowiązujący art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis ten nie wymaga precyzowania usytuowania na mapie danego obiektu. Także art. 7 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, zalicza do przepisów techniczno-budowlanych. Również art. 5 ust. 1 prawa budowlanego przewiduje konieczność stosowania przepisów dotyczących odpowiedniego usytuowania obiektu na działce budowlanej i poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 8 i 9) na etapie projektowania i budowy danego obiektu budowlanego. Przytoczone przepisy świadczą jednoznacznie, że kwestia usytuowania obiektów budowlanych należy do materii prawa budowlanego, a zatem kompetencje do rozpoznawania tych spraw należą do organu nadzoru architektoniczno-budowlanego i nadzoru budowlanego, określonego w rozdziale 8 (art. 3 ust. 17 prawa budowlanego), a nie do organów określonych w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty dotyczące usytuowania planowanej inwestycji w granicy z sąsiednią działką oraz dotyczące dostępu naturalnego światła do znajdującego się tam budynku mieszkalnego mogą być podniesione przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową skuteczne, dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 200 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga MarK