II SA/Kr 352/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, a nadto postanowienie Wojewody z dnia [...] 2001 r. znak : [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...]/[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...].2001 r. ([...]) - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...] zakończoną prawomocną decyzją z Wójta Gminy [...] z dnia [...].2000 r. (znak: [...]) ale Wojewoda decyzją z dnia [...].2001 r. (znak[...] uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] 2001 r. (znak: [...]) Wojewoda działając na podstawie art. 145 § l pkt l i 5 kpa, art. 149 § l kpa oraz art. 150 § l i 2 kpa wznowił na żądanie J. W. sprawę zakończoną decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...].2000 r., (znak: [...]), w której zgłoszono sprzeciw w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w [...]. Równocześnie wyznaczył organ I instancji tj. Wójta Gminy [...] do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że "wydane przez tut. Urząd rozstrzygnięcia tj.: postanowienie z dnia [...].2000r.o odmowie przywrócenia Panu J.W. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...].2000r., znak: [...] postanowienie z dnia [...].2000r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania Pana J. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...].2000r., znak[...] z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, oraz decyzja z dnia [...].2001r. uchylająca decyzję Wójta Gminy z dnia [...].2001r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i umarzająca to postępowanie z powodu braku wniosku o wznowienie postępowania były rozstrzygnięciami jedynie proceduralnymi nie merytorycznymi. Dlatego organem właściwym do załatwienia wniosku Pana J. W. z dnia [...].2001r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia [...].2000 r., znak: [...], zgłaszającą sprzeciw w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w [...] jest Wójt Gminy ". Decyzją z dnia [...].2002 r., (znak: [....]) Wójt Gminy działając na podstawie art. 105 § l kpa " w wyniku wykonania decyzji Wojewody z dnia [...].2002 r. znak: [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia [...].2002 r. znak[...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, sprawy dot. wniosku P. J.W. ,z dnia [...].2001 r. o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w [...], po wznowieniu postępowania postanowieniem Wojewody z dnia [...].2001 r. znak: [...] postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Odwołanie J.W. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia 29.08.2002 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ przedmiotem badania Organu I instancji na tym etapie było, czy wnioskujący o wznowienie postępowania spełnił dyspozycje przepisu art. 148 kpa. Stosownie do brzmienia przepisu art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. 2/ akta sprawy wskazują, że wnioskujący nie zachował miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. O okoliczności stanowiącej - zdaniem wnioskodawcy - podstawę do wniesienia podania o wznowienie, tj. o ujawnionych nowych faktach i okolicznościach polegających na używaniu przez gminę przy załatwianiu sprawy zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia [...].2000 r., planu poświadczającego (zdaniem wnioskodawcy) nieprawdę, J. W. był przekonany ( pisał o tym, czyli wiedział ) dużo wcześniej niż na miesiąc przed wniesieniem podania o wznowienie postępowania. Dowodem na to jest (między innymi) istniejące w aktach sprawy pismo wnioskodawcy z dnia [...].2001 r., skierowane do Wójta Gminy w którym J. W. już wówczas pisał o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, tj o używaniu przez gminę sfałszowanego planu. Podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało do Urzędu Gminy w [...] w dniu [...].2001r. Powyższe dowodzi, że wnioskujący nie zachował jednak miesięcznego terminu, od dnia w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wniesienia podania o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zatem słusznie organ I instancji umorzył wznowione w przedmiotowej sprawie postępowanie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. W. i nie precyzując żądania skargi zarzucił, że według art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie. Wszelkie rozstrzygnięcia przez organy, do których się zwrócił w sprawie zagospodarowania jego nieruchomości wydane zostały w drodze fałszu i przestępstwa. Zdaniem skarżącego organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości chronią osoby, "które dopuściły się przestępstwa o znacznym ciężarze gatunkowym w imię umożliwienia im dalszego sprawowania władzy". Dalej podniósł, że "Decyzja Wojewody z dnia 29.08.2002r. nr [...] wydana została nie w oparciu o okoliczności i fakty, lecz o fałsz -domniemanie: rzekomy dowód (podanie z dnia [...].2001r.) bez uwzględnienia dowolności oceny treści przez wójta w niezgodności z prawdą i faktami - pismo z dnia [...].2001 r. nr [...] (korespondencja w sprawie odwołania z dnia [...].2001 r.), który dla Wojewody stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżaną decyzję z dnia [...].2000r. nr [...] Wójta Gminy [...]". Podniósł także, iż o fałszerstwie planu dowiedział się z postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Zatem, uzasadnienie decyzji Wojewody nie leży w przedmiocie sprawy - przyzwolenie na dalsze działanie na szkodę jego interesu. Poza tym domniemanie, o którym była mowa nie może być podstawą prawną decyzji w świetle dokonanych przestępstw. Nadzór organów odwoławczych nad działalnością samorządu gminy winien być sprawowany na podstawie zgodności z prawem, które w sposób rażący zostało naruszone. Zasadnicza cześć skargi poświęcona jest krytyce działania organów administracji i wykładni przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie w niej podniesione zarzuty można uznać za zasadne ale podnieść należy, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a., Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa zasadą jest, że organem administracji publicznej ostatniej instancji, wyjątek od tej zasady wprowadza § 2 tego przepisu stanowiąc, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W sprawie niniejszej, według Wojewody mamy do czynienia z sytuacją opisaną w § 2 art. 150 kpa. Postanowieniem z dnia [...].2001 r. Wojewoda działając na podstawie art. 145 § l pkt l i 5 kpa, art. 149 § l kpa oraz art. 150 § l i 2 kpa wznowił na żądanie J.W. sprawę do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty zakończoną decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia 9.05.2000 r., równocześnie wyznaczył Wójta Gminy do przeprowadzenia postępowania co sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda nie uzasadnił dlaczego orzeka o wznowieniu postępowania skoro nie był organem wydającym decyzję w ostatniej instancji a odwołał się jedynie do podstawy wznowienia określonej w art. 145 § l pkt. l i 5 kpa. Z akt sprawy można domniemać, że u podstaw takiego rozstrzygnięcia był fakt zarzutów skarżącego wobec Wójta Gminy Ale dalej w uzasadnieniu swego postanowienia Wojewoda wskazuje Wójtowi Gminy w że winien w pierwszej kolejności zbadać zachowanie przez wnioskodawcę terminu o którym mowa w art. 148 § l kpa a w przypadku jego naruszenia umorzyć wznowione postępowanie. Już w tym miejscu należy podnieść, że w przypadku dewolucji kompetencji - organ wyższego stopnia, właściwy jest do wydania orzeczenia o wznowieniu postępowania jak również do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3). Organ ten nie jest natomiast właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym w art. 149 § 2, a jedynie ma kompetencje do wskazania organu właściwego do przeprowadzenia tego postępowania (art. 150 § 2). Ale znowu, skoro organ wyższego stopnia stoi na stanowisku, że przyczyną wznowienia jest działalność organu który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, w ramach dewolucji kompetencji ma prawo wyznaczyć organ właściwy, rozważenia wymaga czy jest celowe wyznaczenie tego samego organu do zbadania przyczyn wznowienia i ewentualnego rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rato legis art. 150 § 2 kpa jest dość oczywista, statuując takie zasady ustawodawca dążył do zapewnienia pełnego obiektywizmu organu rozpatrującego sprawę. Jeżeli więc organ wyższego stopnia stoi na stanowisku, że o wznowieniu postępowania nie może orzekać organ który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, to musi rozważyć i uzasadnić wszystkie okoliczności przemawiające za wyznaczeniem organu (który nie mógł orzekać o wznowieniu) jako właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2 kpa). Nad tymi okolicznościami Wojewoda przeszedł do porządku dziennego. Zaakceptował natomiast stanowisko organu I instancji, że wniosek złożony został z uchybieniem terminu o którym mowa war t. 148 kpa co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § l kpa. 1. Jedyną podstawą do umarzania postępowania pierwszej instancji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa. Otóż trzeba pamiętać, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony (a nie z urzędu - w tym przypadku można by ewentualnie mówić o umorzeniu postępowania). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § l kpa). Jednakże bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Otóż taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. W sprawie istnieje wniosek o wznowienie postępowania, który należy rozpoznać. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie merytoryczne w dwóch aspektach : rzeczywistego istnienia podstawy wznowieniowej i co do istoty sprawy. Negatywne ustalenie w zakresie pierwszym prowadzi wprost do wydania decyzji o treści określonej przepisem art. 151 § l pkt l kpa tj. do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji - bez dalszego badania istoty sprawy. W takiej sytuacji, choćby nawet w ocenie organu decyzja ostateczna była wadliwa z przyczyn innych niż wymienione w art. 145 § l kpa, nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym jest możliwe tylko wtedy, kiedy istnieje rzeczywiście jedna z podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § l kpa. Jeśli podstawa wznowienia istnieje, możliwe są dwa rozwiązania : albo ostateczna decyzja podlega uchyleniu i jest zastąpiona inną (art. 151 § l pkt 2), albo stwierdza się, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § l i 2 kpa). Jeżeli więc organ stwierdza, po wznowieniu postępowania, że nie istnieje podstawa wznowienia zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ( art. 151 § l pkt.l kpa). Decyzja o umorzeniu nie może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania co do wad określonych w art. 145 § 1. Nie może ujść uwadze i to, że organ I instancji umarza postępowanie a organ II instancji stanowisko to akceptuje z uwagi na uchybienie terminu bowiem orzekające organy stoją na stanowisku, że podanie o wznowienie postępowania skarżący wniósł do Urzędu Gminy w w dniu [...].2001 r., a w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] 2001 r., skierowane do Wójta Gminy, w którym J. W. już wówczas pisał o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, tj o używaniu przez gminę sfałszowanego planu. Pomijają organy to, że na k 56 akt administracyjnych, jest takie pismo z dnia [...].2001 r.,- ale jest to podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § l pkt.1,2 i 5 kpa. Dlaczego więc tego podania nie potraktowano jako wniosku o wznowienie a tak uczyniono dopiero z wnioskiem z dnia [...].2001 r., nie wiadomo, a jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Generalne zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) nakazują organom zebranie całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie. Wyniki tego postępowania muszą być przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wyżej wskazane okoliczności i przede wszystkim rozważą, który organ winien rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania (art. 150 § l i 2 kpa) i czy nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 149 § 3 kpa. Dalej gdy wydane zostanie postanowienie o wznowieniu wydadzą decyzję o której mowa w art. 151 kpa. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, a także postanowienie o wznowieniu postępowania naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "c" oraz art. 135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.