VII SA/Wa 623/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi "Z." Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] po rozpatrzeniu sprzeciwu prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] października 2005 r. od ostatecznej decyzji – stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...], zmieniającej decyzję własną o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] poprzez uzupełnienie jej treści w zakresie budowy II etapu – budynki B i C na terenie działek nr [...],[...], [...],[...], obręb U. przy ul. L./S. w P., sprostowanej Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2004 r. została wydana na podstawie art. 155 kpa zezwalającego na zmianę ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z ustaleniami sprzeciwu prokuratora w zgromadzonym materiale dowodowym takiej zgody spełniającej warunki dowodu w postępowaniu administracyjnym określone w art. 75 § 2 kpa nie dołączono do akt. Ponadto tryb zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa nie dopuszcza stosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygania sprawy w drodze wydania nowego pozwolenia na budowę, a taką decyzję Prezydent Miasta P. wydał w dniu [...] listopada 2004 r. wydając pozwolenie na budowę dalszych budynków B i C na podstawie art. 155, art. 104 kpa i 33 ust ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 1974 r., nr 98, poz. 229 ze zm./. Od powyższej decyzji odwołała się Z. Sp. z o.o. w P. przedstawiając ekspertyzę prawną w sprawie zasadności stanowiska Wojewody [...] wyrażonego w decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004 r. zmieniającej pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2004r. W ekspertyzie pełnomocnik skarżącej Spółki powtórzył argumenty organu I instancji z decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. o zmianie pozwolenia na budowę, w której Prezydent Miasta P. stwierdził, iż cyt: "proponowana przez inwestora zmiana jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2003 r., z dnia [...] grudnia 2003 r. i z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz warunkami technicznymi". Ponadto stwierdzono, że: "projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz, że zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i jest ona zgodna z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Ponadto przypomniano, iż "decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego / I etap + II etap /, a od decyzji tej strony nie odwołały się. W związku z tym wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania zgody wszystkich stron postępowania o pozwolenie na budowę. Prawo tychże osób ogranicza się jedynie do zapewnienia im ochrony przed uciążliwościami". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Stwierdzenie nieważności zaś jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego jedną z przesłanek jego zastosowania jest przekroczenie prawa jasne i niedwuznaczne /rażące/, nie dające się pogodzić z panującym w Państwie porządkiem prawa. W niniejszej sprawie organ stwierdza, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, bądź przez organ wyższego stopnia. Do zmiany decyzji ostatecznej konieczna jest więc zarówno zgoda strony będącej adresatem decyzji jak również innych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej i to niezależnie od tego czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. złożyła Z. Sp. z o.o. w P. W skardze wymienione zostały zarzuty uprzednio podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, m.in.: że w aktach sprawy znajduje się adnotacja o wyrażeniu przez Uniwersytecką Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" zgody na zmianę pozwolenia na budowę oraz że krąg stron postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym nie musi być taki sam jak w postępowaniu zwykłym; że stosowanie art. 155 kpa nie jest uwarunkowane prowadzeniem postępowania administracyjnego w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego; oraz że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Weryfikowane w niniejszej sprawie ustalenia organów, a także zastosowane przepisy prawa i ich ocena co do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004r., nie naruszają prawa. Trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych / art. 16 § 1 kpa / oznacza, że mogą być one zmieniane lub uchylane przez organ administracji państwowej tylko i wyłącznie w nadzwyczajnych trybach oraz w przypadkach określonych wprost w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, przy ścisłym zachowaniu owych warunków. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, którego charakter określa się jako nadzwyczajny. Jego celem jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wady te enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, który stanowi m.in.:, że nieważność decyzji stwierdza się gdy: "(...) 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, (...)". Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 /wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97/. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. /III ARN 15/94 – OSNCP 1994, nr 3, poz. 36/, rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa /zob. wyrok NSA z 7 września 1998 r., II SA 822/98; wyrok NSA z 5 czerwca 1998 r., II SA 433/98/. Decyzją ostateczną Wojewoda [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004 r. zmieniającej na podstawie art. 155 kpa w związku z art. 104 kpa oraz art. 33 ust 1 Prawa budowlanego decyzję własną z dnia [...] lutego 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta P. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. nie uzyskał zgody Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na zmianę decyzji własnej z dnia [...] lutego 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji jest wyrazem zapewnienia stronie ochrony praw nabytych. Zgoda stron stanowi niezbędną przesłankę w przypadku wzruszenia decyzji w trybie art. 155 kpa. W orzecznictwie stwierdzono, że zgoda wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 musi być udzielona wprost i wyraźnie – nie może więc tu być mowy o zgodzie domniemanej lub dorozumianej. Nie może jej przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa. /zob. np. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., I SA 314/99/. /wyrok NSA z 23.05.2000 r., sygn. akt IV SA 890/98 – LEX nr 54735/. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie może stanowić przesłankę zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Nie znajduje potwierdzenia w materialne dowodowym twierdzenie skarżącego, że wymóg ten został spełniony przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2004 r. przez Prezydenta Miasta P. Skarżący właściwie nie neguje braku tej zgody skoro w skardze stawia zarzut organowi, że zaniedbał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a dla uzyskania zgody wystarczyło przesłuchać w postępowaniu administracyjnym przedstawiciela Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Decyzja wydana w trybie art. 155 kpa musi również mieścić się w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji /wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 25 czerwca 1985 r., SA/Wr 351/85 - ONSA 1985, nr 1, poz. 36/. Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 /teza druga wyroku NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96 - "Glosa" 1999, nr 9, s. 30/. Skoro brak wyraźnej zgody strony biorącej udział w postępowaniu o wydanie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 r., a mianowicie Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w P. przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 155 kpa w dniu 17 listopada 2004 r. stanowił rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o stwierdzeniu nieważności nie narusza prawa, natomiast pozostałe kwestie podnoszone w skardze nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Biorąc pod uwagę, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.