VII SA/Wa 105/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. Ż. z kancelarii adwokackiej przy ulicy [...], kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 305 zł( trzysta pięć złotych). VII SA/Wa 105/06 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1998r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną w M. przy ulicy B. Gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 1998r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] dla inwestycji określonej jako odbudowa budynku gospodarczego. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej integralną część decyzji. Teren inwestycji oznaczono symbolem N. Decyzją z dnia [...] października 1998r. ten sam organ wydał pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1998r. Załącznikiem do decyzji był projekt zagospodarowania działki, z którego wynikało, że zaprojektowany obiekt wykracza poza teren dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 15, poz.139 z 1999r. z późn.zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W związku z powyższym organ uznał, iż decyzja Burmistrza [...] z dniu [...] października 1998r. o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie rażąco naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu zatwierdzony projekt zagospodarowania działki oraz dokumentacja techniczna w sposób istotny odbiega od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Został bowiem zaprojektowany budynek o innych wymiarach VII SA/Wa 105/06 niż istniejący fundament na działce. Z powyższego wynika, iż pozwolenie na budowę wydano nie na odbudowę budynku gospodarczego lecz na nowy budynek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E.W. wraz z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 21 lipca 2006r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował podstawy faktyczne i prawne skargi. Wskazał, iż ani w decyzji o warunkach zabudowy, ani na załączonej mapie nie jest wskazane ograniczenie położenia przestrzennego inwestycji poza granicami działki. Nie ma opisu symbolu "N", na mapie brak jest legendy. Nie została ściślej w granicach działki wyznaczona lokalizacja samego obiektu budowlanego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 29 marca 2001r.(sygn.akt SA/Bk 852/2000) skarżący wskazał, iż odbudowa prowadzi do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego, który zawiera jedynie elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Nie istnieje natomiast ograniczenie, które polegałoby na konieczności budowy tego obiektu w granicach wcześniejszego budynku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. VII SA/Wa 105/06 Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, zaś kontrola decyzji sprowadza się jedynie do kwestii czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Przepis powyższy określa przypadki w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane( Dz.U. nr 89, poz. 414) w związku z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 zezm.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej - VII SA/Wal 05/06 art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame. Pozwolenie na budowę innego obiektu niż określono to w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu niewątpliwie rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela przywołaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentującą ten pogląd. Zauważyć jednakże należy, iż takie stanowisko ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy różnice co do charakteru obiektu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę są wyraźne, i obiektywnie nie ma wątpliwości, iż obiekt z decyzji o warunkach zabudowy nie jest obiektem tożsamym z obiektem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła rodzaj inwestycji, określając go jako odbudowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Zauważyć jednakże należy, iż na kserokopii załącznika do decyzji, określającym teren inwestycji brak jest wyrysowanych linii rozgraniczających inwestycję. Załącznik nie posiada legendy, a zatem nie zostało w sposób jasny określony co oznacza na planie działki prostokąt oznaczony literą "N". Czy jest to, jak przyjął organ w zaskarżonej decyzji, teren inwestycji, czy też jak twierdzi skarżący teren nieużytków na którym znajdują się fundamenty. Przedłożony z kolei przez inwestora i zatwierdzony kontrolowaną przez organy decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania, wskazywał iż na w/w działce ma powstać budynek gospodarczy posadowiony w części na fundamentach VII SA/Wa 105/06 istniejących. Nie stoi temu w sprzeczności decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w sposób niejednoznaczny określiła teren inwestycji. Trafnie podniósł skarżący w piśmie procesowym, iż w Prawie budowlanym brak jest definicji odbudowy. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego odbudowa jest traktowana jako budowa z wykorzystaniem elementów już istniejącej konstrukcji. Tak przywoływany wyżej wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, tak również wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.06.1996r. sygn.akt SA/Kr 1984/95, publik. Prok.i Pr. 1997/6/48. Skoro zatem w orzecznictwie sądowym odbudowę traktuje się jako budowę z wykorzystaniem elementów uprzednio istniejącego obiektu budowlanego, to kontrolowana przez organy w tym postępowaniu decyzja zatwierdza obiekt w istocie odpowiadający tej definicji. Pozwolenie na budowę dotyczy bowiem obiektu, który funkcją odpowiada poprzedniemu obiektowi istniejącemu na tej nieruchomości, jak również wykorzystywane są w nim elementy dawnej konstrukcji. W tym zakresie również brak jest sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie można uznać, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie rażąco narusza prawo, co oznacza, iż brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a