I SA/Wa 844/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Starosty W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Burmistrza Miasta W. oraz Starosty W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] w pkt 7 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², stanowiącej własność W. D. oraz stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania pieniężnego za działkę nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu i Budownictwa podał, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. w pkt 2 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło za odszkodowaniem pieniężnym i w formie działki zamiennej nieruchomość położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działka [...], stanowiącą własność W. D. Decyzją z [...] grudnia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. zmieniło to orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania pieniężnego (pkt 5). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953 r. wystąpili I. R., T. R. i S. R. podnosząc, że orzeczenie o wywłaszczeniu rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż nie zaoferowano odpowiedniej nieruchomości zamiennej, a w orzeczeniu przyznano za małą nieruchomość w stosunku do wywłaszczonej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] stycznia 1953 r. i decyzji z [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzając przy tym, że przedmiotowe decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Orzeczenie z [...] stycznia 1953 r. rażąco narusza art. 8 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Organ dokonujący wywłaszczenia nie zastosował się do art. 8 dekretu, który przewidywał, że czynnością wstępną bezwzględnie wymaganą było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za określoną cenę. Ponadto w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 30 dekretu, tj. gospodarstw rolnych musiała być zaoferowana nieruchomość zamienna o zbliżonym charakterze i wartości. Jeżeli nie doszło do zawarcia umowy możliwe było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych uznano, że również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał przepis art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu. Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. zmieniającej orzeczenie z [...] stycznia 1953 r. przy ustalaniu odszkodowania nie zastosowano mnożnika wyrównawczego wartości nieruchomości mającego wpływ na wysokość odszkodowania uzupełniającego i na tej podstawie konieczna była zmiana przyznanego odszkodowania. Jednak w decyzji z [...] grudnia 1953 r. zastosowano nieprawidłowe sumy wyjściowe dla korekty odszkodowania ustalone w orzeczeniu z [...] stycznia 1953 r., co powodowało, że również po zmianie odszkodowanie nie było prawidłowe. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu i Budownictwa uznał decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. za prawidłową wyjaśniając, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a zatem wedle przepisów tego dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zakwestionowano żadnych ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r., w której szczegółowo wykazano wady decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty Burmistrza Miasta W. nie dotyczą prawidłowości decyzji z [...] października 2005 r., lecz jej ewentualnych skutków. Starosta W. wskazał natomiast na możliwość zaginięcia akt wywłaszczeniowych i że naruszenie prawa nie jest rażące. Zarzuty te również nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 89 k.p.a. w dniu 20 listopada 2003 r. przeprowadził rozprawę administracyjną w celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego i przesłuchania stron postępowania w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego. Zgromadzony za pomocą wszystkich środków dowodowych materiał pozwolił organowi na wydanie rozstrzygnięcia. Zgromadzona dokumentacja wskazuje, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczonych nieruchomości ani nieruchomościami zamiennymi, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwo. Minister Infrastruktury prawidłowo także uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał przepis art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu. Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono więc z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta W. zarzucając decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1953 r. i decyzji z [...] grudnia 1953 r. Z istniejących w sprawie dowodów wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzone były czynności przygotowujące wywłaszczenie. W dniu 30 sierpnia 1951 r. dokonano klasyfikacji i szacunku gruntów poprzez oględziny i badanie terenu wyodrębniając poszczególne klasy użytków rolnych. W tym też dniu ustalono stan posiadania gruntów. Powierzchnia wywłaszczonych gruntów znana była na podstawie mapy scaleniowej z 1930 r. Nie zachowały się inne dokumenty związane z postępowaniem. Może to wynikać z faktu, że przedmiot wywłaszczenia przeznaczony był na cele wojskowe i wszelkie pisma związane ze sprawą opatrzone były klauzulą "ściśle tajne". Istota zagadnienia zawiera się w kwestii, czy naruszenie prawa, które miało miejsce w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanych orzeczeń miało charakter rażący i czy uzasadnia stwierdzenie nieważności. Orzekając o rażącym naruszeniu prawa organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego. Naruszenie prawa będzie miało charakter rażącego, jeżeli czynność postępowania lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest wadliwe. Nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2000 r. sygn. I SA 1184/99 orzekł, że niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. Odpowiadając na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Przepisy te obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i rozważenie wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew tym wymogom uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wskazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny jej nabycia stosownie do art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tego dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia. Wydane decyzje oparte zostały o niepełny materiał dowodowy, na co zwraca uwagę również Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] października 2005 r. pisząc, że pomimo odnalezienia znacznej części akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy, nie znajduje się w nich zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ani wniosek o wywłaszczenie, które to dokumenty istotne są dla ustalenia zasadności i prawidłowości wywłaszczenia. Nie można zatem ustalić kiedy i z jakimi zastrzeżeniami zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane. W celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego w tym przesłuchania stron postępowania na okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu 20.11.2003 r., przed którą [...] Urząd Wojewódzki przekazał część dokumentacji archiwalnej. (...) Brak wezwania do odsprzedaży nieruchomości uniemożliwia ocenę jego treści, jednak powyższe okoliczności, akta sprawy oraz zeznania świadków złożone na rozprawie uzasadniają stwierdzenie, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczonych nieruchomości (...). Z zeznań świadków złożonych podczas rozprawy administracyjnej również wynika, że rozmowy z właścicielami w kwestii nieruchomości zamiennych prowadzone były już po wszczęciu postępowania (...). Z cytowanego fragmentu decyzji Ministra Infrastruktury wynika, że organ przyznaje, iż akta sprawy wywłaszczeniowej są niepełne. Istotnie przesłane Sądowi akta wywłaszczeniowe zawierają braki. Składają się one z dwóch teczek. Pierwsza z nich, jak wynika z pisma przewodniego [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 10 czerwca 2002 r., została przesłana do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zawiera ok. 200 nieponumerowanych i nieopisanych kart, w tym orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] stycznia 1953 r. i decyzję z [...] grudnia 1953 r. Druga teczka ma na okładce pieczęć Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., nr [...].[...] i na okładce podano, że jest jawna. W teczce znajduje się szereg dokumentów zarówno jawnych, jak z klauzulą tajne i ściśle tajne. Teczka zawiera 117 ponumerowanych kart, przy czym niektóre dokumenty, oprócz kolejnych posiadają inne numery, np. karta nr 1 opisana jest także nr 314, karta nr 19 dodatkowo nr 184 a karta nr 47 nr 684. Może to wskazywać, że dokumenty z tej teczki zostały wyłączone z innych i nie można wykluczyć, że zachowały się w innych zasobach również te dokumenty, o których Minister pisze jako o brakujących w aktach sprawy. Chodzi zwłaszcza o wezwanie do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 dekretu. W sytuacji, gdy zebrane dokumenty mogą wskazywać, że są niepełne, oparcie tak istotnej w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej kwestii jak treść i data wniosku o odstąpienie nieruchomości nie może się opierać wyłącznie na zeznaniach świadków. W ocenie Sądu w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Dlatego w ponownym postępowaniu konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o brakujące dokumenty i ich wszechstronna ocena. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, że badane orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza gdy się uwzględni opisane wyżej braki w materiale dowodowym. Wniosek Starosty W. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest w swej treści zbliżony do złożonej skargi. Ogólnie mówiąc wynika z niego, że Starosta kwestionuje stanowisko, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, i przytacza orzeczenia wskazujące, że nie każde naruszenie prawa jest rażące. Minister Transportu i Budownictwa w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nie ustosunkował się do przedstawionej we wniosku Starosty argumentacji, a załączonych do wniosku dokumentach wypowiedział się, że "nie wnoszą nic nowego do sprawy" nie uzasadniając w żaden sposób tego stanowiska. Dlatego należy stwierdzić, że został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).