I OSK 256/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz – spr., Anna Łukaszewska – Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 845/06 w sprawie ze skargi Starosty W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 845/06 uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. w pkt 8 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło za odszkodowaniem pieniężnym i w formie działki zamiennej nieruchomość położoną w obrębie W. M. oznaczoną jako działka [...], stanowiącą własność S. D.. Decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. zmieniło to orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania pieniężnego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953 r. wystąpili spadkobiercy byłego właściciela – H. D. i M. D. – podnosząc, że wywłaszczenie rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż nie zaoferowano odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Ponadto nie zostały dokonane odpowiednie ustalenia dotyczące własności wywłaszczonych nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...] w pkt 8 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w obrębie W. M., oznaczonej jako działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność S. D. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania pieniężnego za działkę nr [...]. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków Burmistrza Miasta W. M. oraz Starosty W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta W.. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. wymienione decyzje stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Obydwie decyzje oparte zostały o niepełny materiał dowodowy, na co wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] podając, że pomimo odnalezienia znacznej części akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy, nie znajduje się w nich zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ani wniosek o wywłaszczenie, które to dokumenty istotne są dla ustalenia zasadności i prawidłowości wywłaszczenia. Nie można zatem ustalić kiedy i z jakim zastrzeżeniami zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane. Organ przyznał więc, że akta sprawy wywłaszczeniowej są niepełne. Istotnie, jak stwierdził Sąd I instancji, przesłane Sądowi akta wywłaszczeniowe zawierają braki. Składają się one z dwóch teczek, a ich zawartość, opisana przez Sąd, może wskazywać, że część dokumentów została wyłączona i nie można wykluczyć, że zachowały się w innych zasobach również te dokumenty, które Minister wskazał, jako brakujące w aktach sprawy, chodzi zwłaszcza o wezwanie do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dlatego w ponownym postępowaniu konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o brakujące dokumenty i ich wszechstronna ocena. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, że badane orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza gdy się uwzględni braki w materiale dowodowym. Jak wskazał Sąd, wniosek Starosty W. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest w swej treści zbliżony do złożonej skargi. Wynika z niego, że Starosta kwestionuje stanowisko, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa i przytacza orzeczenia wskazujące, że nie każde naruszenie prawa jest rażące. Minister Transportu i Budownictwa w decyzji z dnia [...] nie ustosunkował się do przedstawionej we wniosku Starosty argumentacji, a o załączonych do wniosku dokumentach wypowiedział się, że "nie wnoszą nic nowego do sprawy" nie uzasadniając w żaden sposób tego stanowiska. Dlatego stwierdzono, że został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa. Zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracji nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a ustalenia oparte na zeznaniach osób są niewystarczające, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności i twierdzeń nieznajdujących poparcia w materiale, nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, których to organ nie może wykonać oraz brak uzasadnienia dla zanegowania ustaleń organu, b) art. 133 § 1 ww. p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ nadzoru będąc zobligowanym do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia akt przeprowadził postępowanie wyjaśniające występując do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne, włączając w to Instytut Pamięci Narodowej, z uwagi na cel wywłaszczenia – obiekt wojskowy i częściową możliwość utajnienia akt, celem odnalezienia dodatkowego materiału dowodowego. Działania zmierzające do odszukania akt nie dały rezultatu i z tego względu została przeprowadzona rozprawa administracyjna mająca na celu ustalenie czy jest możliwe pełniejsze zebranie materiału dowodowego. Pewnych wyjaśnień udzielono podczas rozprawy administracyjnej, w której brały udział również osoby pamiętające wydarzenia związane z przeprowadzonym wywłaszczeniem lub w nich uczestniczące. Konfrontacja tych zeznań ze zgromadzonym materiałem archiwalnym umożliwiła zdaniem organu dokonanie oceny legalności wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego i jakkolwiek opierała się ona na domniemaniach, to jednak była oparta na dowodach i mieściła się w granicach określonych w art. 80 k.p.a. Wskazano ponadto, że organ obowiązuje również zasada szybkości postępowania i termin załatwienia sprawy. Ciągłe poszukiwanie akt lub ich odtwarzanie narażałoby organ na zarzuty przewlekania postępowania i konsekwencje z tego tytułu wynikające. Tym bardziej gdy dowody w ten sposób uzyskane byłyby wątpliwe, a jednoznaczna treść dokumentów trudna do ustalenia. Jakkolwiek bezspornym jest brak jednego z istotnych dokumentów w sprawie, to jednak inne dokumenty i zeznania świadków potwierdzały rażące naruszenie procedury wywłaszczeniowej. Sąd w ogóle pominął te ustalenia i uznał, że brak wezwania w aktach sprawy uniemożliwia dokonanie pełnej oceny legalności co miało prowadzić do naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jednak akta sprawy nie potwierdzają takich wniosków, co powoduje, że Sąd nieprawidłowo zastosował ww. przepisy. Ujęte w wyroku z dnia 19 października 2006 r. ustalenia i wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe i w ocenie skarżącego w tym zakresie Sąd naruszył prawo, a mając na uwadze, że nie zanegowano innych ustaleń organu kwestionując jedynie kompletność materiału dowodowego, należy uznać, że decyzja organu była prawidłowa. Wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu będą wiązać organ w przyszłym postępowaniu w zakresie oceny legalności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953 r., jak i decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny ich zasadności może skutkować uwikłaniem się organu w procedurę trudną do przeprowadzenia i wątpliwą prawnie, a w związku z tym niemożliwością wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ, po wykonaniu wszystkich zaleceń wskazanych w skarżonym wyroku. Tym samym Sąd naruszył przepisy art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, których to organ nie może wykonać. Również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. w świetle powyższych twierdzeń jest nieprawidłowy, gdyż decyzja ostateczna z dnia [...] opierająca się o ten sam materiał dowodowy, co wcześniejsza decyzja wskazała, że argumentacja skarżącego Starosty W. nie wnosi nic nowego i nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego artykułu. Wobec tego, że w sprawie niniejszej nie stwierdzono, by miały miejsce tego rodzaju okoliczności rozpoznanie sprawy ograniczyć należało do zarzutów zawartych w podstawach kasacyjnych. Minister Budownictwa zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. i powołując się na podstawę kasacji wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszenie prawa materialnego, zarzucił, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego przez uznanie, że organ administracji nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a ustalenia oparte na zeznaniach osób są niewystarczające. Zarzut ten uznany być musiał za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował w sprawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Wprawdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącej ocenianej podstawy wynikać może, że w istocie zamiarem autora skargi kasacyjnej miało być postawienie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednakże wobec związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może korygować wadliwie sformułowanego przez stronę zarzutu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego, a ponadto wskazane artykuły w żadnym razie nie mają charakteru materialnoprawnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 153, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. stwierdzić należy, że również w tym zakresie zarzuty są nieuzasadnione. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego, zakończonego ocenianą w trybie nadzorczym decyzją, mają pełne zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na domniemaniu, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniu. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że podwójna numeracja niektórych kart w aktach nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej może wskazywać, iż dokumenty te zostały wyłączone z innych teczek i nie można wykluczyć, że w innych zasobach zachowały się dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo stanowisko Sądu znajduje oparcie w innych zapisach, widniejących na niektórych dokumentach zgromadzonych w teczce nr [...]. Mianowicie również na dokumentach noszących podwójną numerację znajdują się zapisy "teczka [...]", "teczka [...]". Wskazują one, że istniały akta, czy też teczki, zawierające dokumenty założone przed wydaniem w dniu [...] stycznia 1953 r. decyzji o wywłaszczeniu. W piśmie z dnia [...] września 1951 r. (k.37/160) stwierdzono, że część pism w sprawie wywłaszczenia pod lotnisko przekazano do Wydziału Społecznoadministracyjnego, wymieniając wśród załączników m.in. wezwanie właścicieli do zawarcia umowy i zezwolenie PKPG. Niewątpliwe rozproszenie dokumentacji, już w toku prowadzonego wywłaszczenia nakładało na organ obowiązek szczególnej staranności w poszukiwaniu akt archiwalnych. Z opisów na teczce nr [...] można wnosić, że została ona założona w 1955 r., a więc już po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ nadzoru podjął wszystkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ogóle nie rozważał kwestii podwójnej numeracji kart, jak i zapisów świadczących o istnieniu innych zbiorów dokumentów. W aktach administracyjnych znajduje się tylko pismo skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej, brak jest odpowiedzi na to pismo. Również brak jest dokumentów potwierdzających wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko co do wystąpienia do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne. Przy braku udokumentowania w aktach postępowania nadzorczego faktycznego podejmowania wszechstronnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy nie można czynić zarzutu Sądowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do tych działań. Sąd I instancji odniósł się do działań udokumentowanych w aktach administracyjnych, prawidłowo uznając, że są one niewystarczające w świetle wymagań stawianych przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji również brak jest podstaw do kwestionowania zasadności poczynionych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania. W świetle powyższego za pozbawiony słuszności uznany być musiał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w tym przepisie. Także w zakresie wskazań dotyczących dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) Sąd I instancji nie popełnił uchybień mających wpływ na wynik sprawy, bowiem konieczność przeprowadzenia dalszych działań zmierzających do odszukania brakującej dokumentacji aktowej nie budzi wątpliwości. Wobec tego, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem – w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy – wskazanych przepisów k.p.a. istniały przesłanki do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała uchyleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.