II SA/Bk 149/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] 12.2006r. nr [...] oraz postanowienia Starosty Powiatu B. z dnia [...] 12.2005r. nr [...], 2. orzeka, że powyższe orzeczenia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje adwokatowi E. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) złotych brutto tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Pan K. G. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...] lipca 2002 roku jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku orzeczono o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] lipca 2002 roku i o odmówiono przyznania prawa do zasiłku w związku z tym, że zainteresowany nie przedstawił żadnych dokumentów uprawniających do nabycia prawa do zasiłku. W dniu [...] sierpnia 2002 roku pan K. G. zrezygnował ze statusu osoby bezrobotnej i decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej. W dniu [...] stycznia 2003 roku skarżący zgłosił się do ponownej rejestracji, nie przedstawiając przy tym żadnych dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu. W związku z tym decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku orzeczono o uznaniu skarżącego z dniem [...] stycznia 2003 roku za osobę bezrobotną i o odmówiono przyznania prawa do zasiłku. W dniu [...] października 2003 roku pan K. G. złożył odwołanie od w/w decyzji, jednakże organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 roku odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie w dniu [...] maja 2004 roku skarżący zgłosił brak gotowości do podjęcia pracy. W związku z tym orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] maja 2004 roku. W dniu [...] września 2004 roku ponownie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem kolejnej rejestracji. Decyzją z dnia [...] września 2004 roku orzeczono o uznaniu z dniem [...] września 2004 roku skarżącego za osobę bezrobotną i o odmówiono przyznania prawa do zasiłku. W dniu [...] października 2004 roku skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, w której wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Do odwołania dołączył świadectwa wykonywania prac w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, które w jego ocenie uprawniały go do wcześniejszej emerytury. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2004 roku zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Mając powyższe na uwadze, w dniu [...] listopada 2005 roku pan K. G. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku orzeczonego decyzją Starosty Powiatu B. [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. We wniosku wskazał, że w okresie [...] czerwca 2001 roku do [...] kwietnia 2002 roku pracował na kontrakcie u armatora zagranicznego na statku [...], a w okresie od [...] września 2002 roku do [...] grudnia 2002 roku na statku [...] Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 roku Starosta Powiatu B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa, art. 147 kpa, art. 149 § 1 kpa i art. 150 kpa wznowił postępowanie w sprawie pana K. G., dotyczącej uznania z dniem [...] stycznia 2003 roku za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku, a zakończonej decyzją Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] Starosta Powiatu B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity DZ. U. z 2004 roku, nr 99, poz. 1001) po wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie odmówił uchylenia decyzji Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku, w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu swego stanowiska Starosta Powiatu B. przytaczając treść art. 23 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu podniósł, iż w dniu [...] listopada 2005 roku skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy i dostarczył dokumenty potwierdzające otrzymywanie wynagrodzenia za pracę na statkach [...] i [...]. W związku z powyższym organ wystąpił do ZUS Oddział w B. z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy pan K. G. podlegał ubezpieczeniu społecznemu i czy były odprowadzane składki na Fundusz Pracy z tytułu zatrudnienia u pracodawcy zagranicznego w okresie od [...] czerwca 2001 roku do [...] kwietnia 2002 roku i od [...] września 2002 roku do [...] grudnia 2002 roku. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku ZUS Oddział w B. wyjaśnił, że skarżący w latach 2001-2002 mógł przystąpić w Polsce do ubezpieczeń emerytalno -rentowych na zasadzie dobrowolności. Pan K. G. w w/w okresie nie figurował jednak jako osoba podlegająca ubezpieczeniu społecznemu. Mając powyższe na uwadze Starosta Powiatu B. nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2003 roku, w części odmawiającej stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] stycznia 2006 roku złożył pan K. G. podnosząc, iż nie zasadne uznano, że wskazany przez niego okres pracy w żegludze morskiej nie podlega zaliczeniu do jego okresu zatrudnienia, uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnego. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając jednocześnie, iż istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Wobec tego organy administracji wydając nową decyzję, stosują te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytaczając treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity DZ. U. z 2004 roku, nr 99, poz. 1001) wskazał, iż do akt sprawy dołączone zostały dokumenty, z których wynika, że pan K. G. w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji tj. od dnia [...] lipca 2001 roku do dnia [...] stycznia 2003 roku nie udokumentował 365 dni, o których jest mowa w cytowanej ustawie. Ponadto organ podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji skarżący był zatrudniony na kontraktach u armatora zagranicznego, od dnia [...] czerwca 2001 roku do dnia [...] kwietnia 2002 roku na statku [...] i od dnia [...] września 2002 roku do dnia [...] grudnia 2002 roku na statku [...]. Z dołączonego do akt sprawy kontraktu zawartego w dniu [...] sierpnia 2002 roku w W. pomiędzy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Panem K. G. wynika, iż zakres wzajemnych obowiązków i uprawnień zainteresowanego oraz pracodawcy zagranicznego określa zawarty pomiędzy nimi kontrakt (umowa o pracę). Kontrakt ten poddany jest prawu bandery statku. Stosownie do punktu 3.2. wyżej powołanego kontraktu pośrednik zobowiązuje się wobec marynarza do poinformowania go o przysługujących mu uprawnieniach zgodnie z załącznikiem Nr 1. Z podpisanego przez pana K. G. w dniu [...] sierpnia 2002 roku powołanego wyżej załącznika Nr 1 wynika między innymi, że skarżący przyjął do wiadomości informację, iż cyt.: "pracodawca zagraniczny nie zapewnia w żadnym wypadku opłacenia składek ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego w Polsce. W związku z tym marynarz sam powinien zadbać o zapewnienie sobie ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, wypadkowego i chorobowego w kraju. W przypadku gdyby marynarz nie został objęty ubezpieczeniem emerytalnym, rentowym i chorobowym w kraju, musi się liczyć z tym, iż nie będzie mu przysługiwała emerytura ani renta. W związku z powyższym marynarz winien załatwić w ZUS dobrowolne ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe." Przyjęte okoliczności faktyczne sprawy w ocenie organu potwierdza informacja nadesłana z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B., z której wynika, iż w latach 2001-2002 Pan K. G. mógł przystąpić w Polsce do ubezpieczeń emerytalno-rentowych jedynie na zasadzie dobrowolności. Jednak w wyżej wymienionym okresie nie figuruje jako osoba podlegająca ubezpieczeniom społecznym. Powyższe ustalenia skutkowały tym, iż organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pan K. G. zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i 9 kpa oraz rażące niedbalstwo przy ustalaniu okoliczności sprawy, polegające na błędnym ustaleniu łącznego okresu zatrudnienia. Podkreślił, iż łączny okres jego zatrudnienia w ciągu ostatnich 18 miesięcy, poprzedzających jego rejestrację jako osoby bezrobotnej, jest dłuższy niż 365 dni, gdyż z przedstawionych dokumentów, ostatecznie uznanych przez PUP wynika, że wynosi on 13 miesięcy i 14 dni. Potwierdził natomiast, iż za ten okres nie opłacał składki ZUS, gdyż nie podlegał wówczas obowiązkowi ubezpieczenia. Jednak - w ocenie skarżącego - gdyby pracownica PUP poinformowała go, zgodnie z naczelnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 oraz 9 kpa, o konieczności spełnienia przesłanki polegającej na opłacaniu składek ZUS, natychmiast zaległości składkowe zostałyby uregulowane. O powyższym poinformowano go dopiero pod koniec 2005 roku, kiedy już było za późno na uiszczenie zaległych składek. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, iż nie można jednoznacznie ustalić jaki przebieg miała rozmowa pana K. G. z pracownicą Powiatowego Urzędu Pracy w B. w dniu [...] stycznia 2003 roku i czy pracownica Urzędu poinformowała skarżącego o tym, iż niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku jest to, aby w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego skarżący opłacał składkę na Fundusz Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie procesowe, co w zasadzie czyni niemożliwą merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, a tym samym trafności zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując bowiem oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności bada czy trafnie zostały zastosowane w danej sprawie przepisy procesowe. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie, mogą skutkować badaniem przesłanek materialnoprawnych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone w sprawie wznowienia postępowania występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma jednak ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 kpa, może nastąpić tylko z trzech następujących przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 3 kpa; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa ( wyrok NSA II S.A. 1604/99 z 5.11.1999r. Lex nr 47257). W przedmiotowej sprawie natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 roku Starosta Powiatu B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa, art. 147 kpa, art. 149 § 1 kpa i art. 150 kpa wznowił postępowanie w sprawie pana K. G., dotyczącej uznania z dniem [...] stycznia 2003 roku za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku, a zakończonej decyzją Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku. Wprawdzie postanowienie te jest niezaskarżalne, a zatem zgodnie z art. 124 § 2 kpa postanowienie to może nie zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego, niemniej jednak prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 kpa)(wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 roku, ISA/Wr 224/96, niepublikowany). Powyższe oznacza, iż zarówno organowi II instancji, jak i Sądowi winny być znane motywy wydanego postanowienia, w szczególności analiza dopuszczalności wznowienia postępowania, a więc przyczyny przedmiotowe i podmiotowe danego żądania. Skoro strona ma możliwość kwestionowania prawidłowości wznowienia danego postępowania w decyzji orzekającej co do istoty tego postępowania, to tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, również powinien być znany. Wyjaśnienie bowiem powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W przedmiotowej sprawie zaś nie wiadomo czy organ I instancji w ogóle przeanalizował dopuszczalność wznowienia postępowania, w tym min. czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 kpa). Takie wnioski nasuwają się tym bardziej, iż w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 roku podstawą wznowienia postępowania był przepis art. 145 § 1 pkt 2 kpa tj. iż decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Natomiast w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] Starosta Powiatu B. wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity DZ. U. z 2004 roku, nr 99, poz. 1001) i odmówił uchylenia decyzji Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku, w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Uznał tym samym, iż w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydawał decyzję. Są to zatem dwie zasadniczo różne podstawy prawne, a zmiana tej podstawy nie została w żaden sposób uzasadniona w zaskarżonej decyzji, przez co doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zaakcentować zatem należy, iż organ I i II instancji poza lakonicznym przytoczeniem podstaw prawnych wznowienia nie podjął w ogóle żadnej polemiki prawnej w tej mierze, oceniając jedynie materiał dowodowy pod kątem przepisów materialnych, regulujących kwestie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto decyzja orzekająca co do istotny wznowionego postępowania została wydana bezpośrednio następnego dnia po wznowieniu postępowania ([...] grudnia 2005 roku i [...] grudnia 2005 roku), kiedy to jeszcze postanowienie o wznowieniu nie zostało stronie doręczone. Mimo, iż postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 roku było nie zaskarżalne strona powinna być zawiadomiona o jego wszczęciu (np. choćby poprzez doręczenie postanowienia), co wynika wprost z regulacji art. 61 § 4 kpa. Do momentu zatem zawiadomienia pana K. G. o wszczęciu postępowania na jego wniosek, wydanie merytorycznej decyzji w tym przedmiocie nie powinno było nastąpić. Podkreślić należy końcowo, iż znaczenie procesowe prawidłowego uzasadnienia przejawia się w tym, że umożliwia organowi wyższej instancji a następnie sądowi administracyjnemu ocenę, czy przesłanki na których oparł się organ wydający zaskarżoną decyzję są trafne, czyli pozwala prześledzić tok myślenia organu, a nadto uzasadnienie takie daje rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, jak już wskazano powyżej, zostały napisane w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jakiejkolwiek oceny ich toku rozumowania, co do dopuszczalności wznowienia postępowania i samych przesłanek wznowienia danego postępowania. Powyższe skutkuje tym, iż zaskarżone decyzje i postanowienie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 2 i 5 kpa, art. 148 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 61 § 4 kpa. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...] oraz postanowienia Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...]. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.