IV SA/Po 625/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak ( spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi J.M. D. S.A. w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski Postanowieniem z dnia [..]r. nr rej. [..]Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy działając na podstawie art. 119 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.) nałożył na J. M. D. Sp. z o.o. z siedziba w P. (zwanym dalej Spółką) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [..]zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr rej. [..]z dnia [..]r. wystawionym przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy. Określił także, iż w przypadku niewykonania obowiązku orzeczone będzie wykonanie zastępcze. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 17 §2 przedmiotowej ustawy do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję objętą tytułem wykonawczym. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 119 §1 i art. 121 §2 w zw. z art. 7 §1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i niewłaściwa ich interpretację oraz naruszenie art. 124 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich nie zastosowanie. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wbrew obowiązkom określonym w pierwszym z wskazanych przepisów organ egzekucyjny nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności dotyczących nie wywiązywania się przez pracodawcę z obowiązków określonych w nakazie, wskazując w tym zakresie na okoliczności, które w jej ocenie nakazują uznać ten nakaz za wydany z przekroczeniem kompetencji należnych organom inspekcji pracy oraz z pominięciem uprzedniego wypłacenia pracownikom ekwiwalentu za używanie własnej odzieży i obuwia roboczego. Zdaniem Spółki takie okoliczności jak wysokość zobowiązania wynikającego z nakazu oraz sporny charakter nałożonego obowiązku nakazują wstrzymać się z jego wykonaniem oraz z czynnościami egzekucyjnymi do czasu zakończenia sprawy z jej skargi złożonej na ten nakaz w tut. Sądzie. Spółka wskazała, iż obowiązkiem organu egzekucyjnego jest stosowanie najłagodniejszego środka egzekucyjnego, której to zasady w tym przypadku nie uwzględniono i wymierzono grzywnę w maksymalnej wysokości. Powołując wyrok NSA w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Sz 2831/02 opubl. Pr. Pracy 2004/3/39 podniosła, iż Inspektor Pracy powinien wyważyć tę wysokość, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Zarzucając postanowieniu brak uzasadnienia faktycznego i prawnego Spółka wskazała, że w tych okolicznościach nie miała możliwości precyzyjnego ustosunkowania się do racji, które w ocenie organu przemawiały za nałożeniem grzywny. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego Spółka wskazała, iż formalnym oparciem dla tego wniosku jest przepis art. 17 §2 ustawy o postępowaniu (...), a okolicznością, która przemawia za zastosowaniem tej instytucji jest zależność postępowania egzekucyjnego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej nakazem, którego dotyczy tytuł egzekucyjny. Zależność ta, zdaniem Spółki, nakazuje uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [..]r. nr rej. [..]Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 17 §1 i 2 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż wskazany przez stronę przepis dotyczy wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia, a nie skargi do sądu administracyjnego na decyzję stanowiąca obowiązek egzekwowany w ramach danego postępowania. Wyjaśnił, iż organ odwoławczy może wstrzymać postępowanie w uzasadnionych przypadkach, lecz w przedmiotowej sprawie organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku, zwłaszcza w świetle oddalenia przez sąd administracyjny wniosku strony o wstrzymanie zaskarżonej decyzji z uwagi na nie wykazanie, iż wykonanie tej decyzji doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Postanowieniem z dnia [..]r. nr rej. [..]Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a w odwołaniu Spółka podnosi argumenty przeciwko decyzji stanowiącej egzekwowany obowiązek, które były przedmiotem postępowania odwoławczego przed Okręgowym Inspektorem Pracy a obecnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Powołując przepis art. 61 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Inspektor Okręgowy podniósł, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Powołał się także na odmowę wstrzymania wykonania tej decyzji przez tut. Sąd. Odnosząc się do arbitralnego nałożenia grzywny w jej maksymalnej wysokości organ wskazał, iż wobec oszacowanych przez Spółkę kosztów wykonania obowiązku objętego nakazem na kwotę [..]zł, celowym było zastosowanie grzywny w jej maksymalnej wysokości. Wskazano, że w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym grzywna może być – zgodnie z przepisami ustawy - umorzona lub zwrócona. Odnośnie zarzutu braku uzasadnienia w postanowieniu organu I instancji przytoczono art. 122 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym ustawodawca wymienił elementy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaznaczono, że zgodnie z art. 18 k.p.a. przepisy tej ustawy mają zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, stąd zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez Okręgowego Inspektora Pracy, wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzono zarzuty i argumentację przytoczone w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [..]r. Podniesiono, że w zażaleniu tym Spółka nie żądła zbadania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, wskazała tylko, iż organ winien wziąć pod rozwagę sam fakt toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego i prawdopodobieństwo uchylenia nakazu. Zaskarżając postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego skarżąca Spółka wskazała, iż podstawą zastosowania tej instytucji są istotne i niekorzystne z punktu widzenia skarżącego następstwa wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji wszelkie czynności egzekucyjne w tej sprawie powinny zostać wstrzymane, do wydania wyroku przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazano, że wydając zaskarżone postanowienia wzięto pod uwagę toczące się postępowanie ze skargi na decyzje objęta tytułem egzekucyjnym, lecz w sposób odmienny od strony oceniono wpływ tego postępowania na toczące się postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał także, że postanowienie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie podlega zaskarżeniu, stąd wbrew zarzutom skargi nie był zobowiązany do pouczenia strony o prawie jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienia wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 6 §1 wyżej powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy jako wierzyciel obowiązków wystawił [..]r. tytuł wykonawczy obejmujący obowiązki nałożone w nakazie z dnia [..]r. Pomimo upomnienia wystosowanego do Spółki w dniu [..] grudnia 2004 r. skarżąca nie wykonała ciążących na niej obowiązków, co uzasadniało wszczęcie wobec niej postępowania egzekucyjnego w administracji w celu przymuszenia do realizacji obowiązków. Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 §1 wymienionej ustawy tj. grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nakaz inspektora pracy i wykonanie tego nakazu zaliczyć należy do obowiązku o charakterze niepieniężnym, stąd stosując przedmiotową grzywnę Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy działał zgodnie z prawem. Jednocześnie, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienia wydane zostały z zachowaniem wymogów określonych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zarzuty podniesione w skardze są nietrafne. W ramach postępowania ze skargi na postanowienie wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia sąd administracyjny dokonuje kontroli tego aktu w zakresie wyznaczonym przepisami art. 119 i następne ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stąd zakresem tej kontroli nie są objęte zarzuty odnoszące się do nakazu, którego dotyczy tytuł wykonawczy stanowiący podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wbrew zarzutom skargi okoliczności wynikające z obowiązku wykonania tego nakazu nie mają wpływu na ocenę zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia. W konsekwencji wpływu na tę ocenę nie mają również przesłanki, które mogłyby uzasadniać ewentualne wstrzymanie wykonania tego nakazu. Ochronie interesów zobowiązanego na tym etapie postępowania służy skarga na postanowienie organu II instancji wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kwestionując prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego i tym samym jeszcze nieprawomocnej skarżąca Spółka wskazała na wpływ tego postępowania na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, iż przedmiotowa decyzja ma walor ostatecznej, a więc podlega wykonaniu i jednocześnie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organ II instancji miał wiedzę, iż postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [..] z dnia [..] r. tut. Sąd oddalił wniosek Spółki o wstrzymanie jej wykonania. Na powyższe okoliczności wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i argumentację tę Sąd w całości podziela. Tym samym okoliczność, że decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy nie jest prawomocna, nie stanowi o niemożliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązków z niej wynikających. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 §2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie precyzując dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny powinna być zatem szczegółowo oceniana w danej sprawie. Aby uchronić się od zarzutu arbitralnego ustalenia wysokości zastosowanego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny w uzasadnieniu orzeczenia winien wskazać, jakimi względami kierował się przy wymierzaniu grzywny w określonej wysokości, zaś organ II instancji winien wskazać, z jakich względów podnoszone w zażaleniu okoliczności nie zostały przez niego uwzględnione na etapie rozpatrywania środka odwoławczego. W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji pozbawione jest w tej materii jakiegokolwiek uzasadnienia, lecz rozpatrujący zażalenie Okręgowy Inspektor Pracy w tej kwestii wypowiedział się, odnosząc wysokość wymierzonej grzywny do kwoty wynikającej z obowiązku objętego nakazem, którego dotyczy tytuł wykonawczy oraz wskazał na społeczne konsekwencji niewykonania obowiązków wynikających z nakazu. Tym samym uznać należy, iż zarzucana wadliwość rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji została w ramach działań reformacyjnych organu II instancji usunięta, nie może więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy. Zdaniem Sądu orzeczenie organu II instancji spełnia także wymogi określone przepisem art. 107 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wskazuje bowiem okoliczności, jakimi kierował się organ przy zastosowaniu tego środka egzekucyjnego oraz z jakich względów nałożył grzywnę w maksymalnej jej wysokości. W rozpatrywanej sprawie wraz z zażaleniem na postanowienie organu I instancji skarżąca Spółka złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję, której dotyczy tytuł wykonawczy, jako podstawę tego wystąpienia powołując przepis art. 17 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy ustosunkował się do tego wniosku, wydając na podstawie art. 17 §2 tej ustawy postanowienie o odmowie wstrzymania przedmiotowego postępowania. Przepis ten stanowi, iż organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu jest niezaskarżalne, stąd jego kontrola przez sąd administracyjny ma miejsce w ramach postępowania dotyczącego skargi na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu rozpatrując ten wniosek Okręgowy Inspektor Pracy rozważył wzajemną zależność postępowania egzekucyjnego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie okoliczności przytoczonych we wniosku. Wskazać także należy, iż rozpatrzenie zażalenia oraz przedmiotowego wniosku nastąpiło w tym samym czasie, stąd zastosowanie tej instytucji mijało się z celem, skoro zgodnie z powołanym przepisem wstrzymanie postępowania egzekucyjnego następuje na czas do rozpatrzenia zażalenia. W świetle powyższego Sąd uznał, iż odmawiając wstrzymania postępowania egzekucyjnego w niniejszym przypadku organ działał w granicach uznania administracyjnego określonego w art. 17 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z całokształtu uregulowań w zakresie środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z tej ostatniej możliwości strona skarżąca skorzystała. W tych okolicznościach skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski jf