II SA/Ol 447/06

Dnia 19 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 roku sprawy ze skargi Gminy Zalewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 kwietnia 2006 roku nr PN.0911-91/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 kwietnia 2006 roku, znak PN.0911-91/06 Wojewoda Warmińsko–Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XL/428/06 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zalewo pomiędzy jeziorem Ewingi a ul. "[...]" – teren działki nr 231/1. Zdaniem Wojewody przeprowadzone postępowanie wykazało, iż brak jest zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium. Z wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, że teren przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniową o symbolu 1 MN w studium stanowi teren o funkcjach przemysłowych. Powstałe rozbieżności powodują, iż uchwała rady gminy pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80. poz. 717 z późn. zm./ oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 marca 2006 roku /Dz. U. Nr 164. poz. 1587/. Powyższe działania organów rady gminy, wyczerpując dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodują nieważność uchwały rady gminy. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyła Gmina Zalewo, zarzucając zapadłemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 18 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142. poz. 1591 ze zm./, polegające na naruszeniu samodzielności Gminy w sferze uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nadto uchybienia art. 91 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Zalewie jest aktem rażąco naruszającym prawo, - art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w tym, że Wojewoda naruszył samodzielność Gminy Zalewo w sferze planowania przestrzennego, przyjmując bezzasadnie, że to jemu a nie Gminie przysługuje wyłączna kompetencja do oceny zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zalewo z uchwalonym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, Sygn. akt II SA/OI 447/06 a także poprzez błędne przyjęcie, iż nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, - art. 165 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 /Dz.U.97.78.483/ roku poprzez ograniczenie Gminy w wykonywaniu "władztwa planistycznego". Wskazując powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztami postępowania w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż Wojewoda przekroczył swoje kompetencje, gdyż wyłącznie organy gminy są właściwe do stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność ze studium przewidywanych w planie rozwiązań bada wójt. Natomiast po zakończeniu prac projektowych, na podstawie art. 20 ust. 1 cyt. ustawy rada gminy (tutaj Rada Miejska w Zalewie) stwierdza zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącej regulacje te potwierdzają utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym pogląd prawny, iż to jedynie rada gminy (miasta), jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje swoistej autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim sporządzonego projektu planu miejscowego. Strona skarżąca w związku z powyższym stwierdziła, iż Wojewoda wbrew obowiązującym zasadom rozszerzająco interpretuje zakres przysługujących mu uprawnień nadzorczych. Sytuacja, w której to Wojewoda uzurpuje sobie prawo do oceny zgodności planu miejscowego z polityką przestrzenną Gminy Zalewo oznacza próbę przejęcia przedmiotowej kompetencji rady gminy przez wojewodę co oznacza sprzeczne z prawem naruszenie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, a jednocześnie stanowi zaprzeczenie ustrojowej istoty studium jako aktu polityki przestrzennej gminy, którą tylko organy gminy mogą zarówno stanowić, jak i interpretować. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż organ nadzorczy kwestionowanym rozstrzygnięciem wykazuje rażącą niekonsekwencję, gdyż projekt był uzgadniany z Wojewodą w trybie art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienie to miało dla organu prowadzącego postępowanie planistyczne moc wiążącą. Sygn. akt II SA/OI 447/06 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko–Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, iż stanowisko jakoby działania nadzorcze Wojewody naruszały samodzielność gminy nie znajduje uzasadnienia w stanie prawnym. Organ wskazał, że zagwarantowana w art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zatem wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem, w tym z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską. Wojewoda wyjaśnił, że samodzielność gminy nie wyklucza kontroli jej działalności. Zgodnie bowiem z treścią art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, sprawowanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, natomiast w zakresie spraw finansowych prawo to przysługuje regionalnym izbom obrachunkowym. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkraczania w działalność gminy, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały bądź zarządzenia organu gminy niezgodnego z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia (art. 91 cyt. ustawy). W przedmiotowej sprawie Wojewoda Warmińsko–Mazurski skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i stwierdził nieważność uchwały Nr XL/428/06 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo pomiędzy jeziorem Ewingi a ul. "[...]" – teren działki nr 231/1 uznając, iż przedmiotowy akt rażąco narusza prawo, bowiem w toku procedury sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy naruszyły zasadę jego sporządzania – co wyczerpało dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W ocenie Wojewody Rada Miejska w Zalewie formalnie spełniła przesłankę wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sygn. akt II SA/OI 447/06 zawierając w osnowie przedmiotowej uchwały oświadczenie, iż stwierdziła zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo, uchwalonego uchwałą Nr XIV/151/99 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 29 grudnia 1999 roku. Jednakże po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Wojewoda stwierdził brak zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Przyjęcie w planie zagospodarowania innych ustaleń niż ustalenia z obowiązującego studium jest działaniem naruszającym w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 roku strona skarżąca podniosła, iż ma wątpliwości co do terminu, w którym Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem uchwały są wysyłane do Wojewody w terminie 7 dni. Pismem procesowym z dnia 31 sierpnia 2006 roku pełnomocnik Wojewody poinformował, iż 23 lutego 2006 roku wpłynął do Wojewody wniosek o publikację m.in. uchwały Nr XL/428/06 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku, natomiast przedmiotowa uchwała została doręczona wraz z teczką planistyczną dopiero 8 marca 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm./ Sąd z urzędu zbadał czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem terminu, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Jednakże należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Doręczenie samej uchwały bez dokumentów wskazanych w art. 20 ust. 2 cyt. ustawy uniemożliwiłoby Wojewodzie dokonanie oceny jego zgodności z prawem Sygn. akt II SA/OI 447/06 (tak też T. Bąkowski w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, teza 6). W niniejszej sprawie, z przedstawionych dokumentów (kserokopii dzienników otrzymanej i wysyłanej korespondencji) wynika, że uchwała z dnia 16 lutego 2006 roku została przesłana Wojewodzie w dniu 21 lutego 2006 roku. Jednakże nie zawierała załączników i dokumentacji prac planistycznych w szczególności samego planu, które dosłano później, tj. 8 marca 2006 roku. Ponieważ wymagane załączniki zostały dostarczone Wojewodzie dopiero 8 marca 2006 roku, zatem 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego winien być liczony od tego dnia. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 7 kwietnia 2006 roku zostało wydane z zachowaniem ustawowego terminu. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że ze wstępu uchwały Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku wynika, iż uchwałę tą podjęto po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo, uchwalonego uchwałą Nr XIV/151/99 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 29 grudnia 1999 roku. Z treści przepisu ust. 1 art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone kilkoma rozstrzygnięciami o charakterze wstępnym. Przede wszystkim projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium. W przeciwnym wypadku rada gminy winna doprowadzić do zmiany projektu i polecić w tym celu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ponowienie czynności określonych w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą, zasad i trybu jego sporządzania. Sygn. akt II SA/OI 447/06 W niniejszej sprawie plan został uchwalony z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, dlatego Wojewoda słusznie stwierdził nieważność uchwały w sprawie planu. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Z brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo że planu nie uchwaliła. W istocie chodzi o ocenę zgodności projektu planu ze studium. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu – "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium". Forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium nie jest na gruncie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oczywista. Przepis ten wymaga dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium jako warunku niezbędnego do podjęcia uchwały w sprawie planu. Nie jest natomiast jasne czy wypowiedź rady w sprawie zgodności planu ze studium przybiera postać jednego z rozstrzygnięć stanowiących załącznik do uchwały. Analiza treści przepisu wskazuje, że uchwalenie planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały (tak: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck W–wa 2004 str. 189). Odrębna uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium podlega ocenie organu nadzoru (Wojewody) co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w rybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym co służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzania planu, dlatego brak takiej odrębnej uchwały w niniejszej sprawie uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak też przyjął WSA w Białymstoku w wyroku z 09.02.2006 roku II SA/Bk 583/05 LEX nr 173715). Z powyższego też wynika, że Wojewoda bada zgodność projektu planu ze studium oceniając legalność uchwały rady stwierdzającej zgodność planu ze studium. Sygn. akt II SA/OI 447/06 Badanie tej kwestii dopiero przy ocenie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaje się już niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów skargi, które opierają się przede wszystkim na naruszeniu samodzielności gminy w sferze planowani przestrzennego, a zasadniczo na kwestionowaniu uprawnień nadzorczych Wojewody nad działalnością gminy, stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Jak to słusznie podał Wojewoda, stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym (art. 91) przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkroczenia w działalność gminy tj. np. stwierdzenia nieważności podjętej uchwały, a gwarantowana przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Przepis art. 171 Konstytucji RP stanowi, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności sprawowanemu przez Prezesa Rady Ministrów i Wojewodów oraz w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Reasumując Wojewoda słusznie stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy w Zalewie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zalewo pomiędzy jeziorem Ewingi a ul. "[...]" – teren działki nr 231/1, choć z innych względów niż podane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W rezultacie skargę Gminy Zalewo należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/, oddalić.