II SA/Bk 521/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi P. S. S. "S." w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i odmowa wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz PSS "S." w B. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. o nr [...] Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołań Państwa: L., H. i A. T. P. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r. o niezbędności wejścia PPS "S." w B. na teren nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w B., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wydania decyzji o niezbędności wejścia P. S. S. "S." na teren w/w nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 47 ust. 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: P. S. S. "S." w B. legitymuje się prawomocną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2005 r. udzielającą P. S. S. "S." w B., ul. R. K. [...], pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie istniejących budynków z przeznaczeniem na cele gastronomiczne, handlowe, usługowe i biurowe o łącznej powierzchni użytkowej 2794,50 m2 i kubaturze 9987,00 m3, budowie zespołów parkingów i przebudowie przyłączy infrastruktury technicznej (kanalizacji deszczowej i c.o.) z wyłączeniem przebudowy przyłączy infrastruktury technicznej (wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej) w pasie drogowym ulica S. (działka Nr [...] ) na działkach o nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...],[...] położonych w B. przy ul. R. K. [...] i ul. S. [...]. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2005 r. P. S. S. "S." w B. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji o niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość o nr [...] celem realizacji inwestycji. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówił wnioskodawcy wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości o nr ewid. [...] w celu podbicia i izolacji fundamentów, docieplania ściany budynku, graniczącej z tą nieruchomością i wykonania elewacji od strony sąsiedniej nieruchomości (nr [...]) budynku zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] w B. Powodem odmowy był brak udokumentowania, że władające działką nr [...] Archiwum Państwowe w B. wyraziło dla PSS "S." w B. zgodę na wejście na teren swojej nieruchomości w celu wykonania konkretnych robót budowlanych. Powyższą decyzję organu I instancji – Powszechna Spółdzielnia Spożywców "S." w B.– zaskarżyła do Wojewody P. Natomiast Pan L. P.– współdzierżawca działki nr [...], jako strona przedmiotowego postępowania, wystąpił do Wojewody P. o utrzymanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...].12.2005 r. w mocy. Wojewoda P. decyzją z [...] lutego 2006 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PPS "S." uzupełniła swój wniosek o brak zgody Archiwum Państwowego na udostępnienie swej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego wyrażony w piśmie skierowanym do PSS "S." z 3 kwietnia 2006 r. oraz o zakres robót, terminy i inne warunki związane z zajęciem terenu w piśmie do Urzędu Miejskiego z 11 kwietnia 2006 r. Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta B. rozstrzygnął o niezbędności wejścia na teren nieruchomości nr ewidencyjny [...] w B. określając jednoznacznie warunki tego wejścia. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli do Wojewody P.: L. P. i H. P. oraz A. T. P., L. P. dodatkowo zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2006 r. odmawiające przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność zbędności wejścia na grunt sąsiedni PSS "S.". W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego do Urzędu P. w B. wpłynęło pismo Archiwum Państwowego w B. z 8 czerwca 2006 r., w którym Archiwum Państwowe wyraża zgodę na wejście przez PSS "S." na fragment działki [...] (31,7 m2) sąsiadującej z działką nr[...], zgodnie z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, celem wykonania prac lub robót budowlanych do dnia 3 grudnia 2006 r. Dodatkowym pismem z 28 czerwca 2006 r. Archiwum Państwowe poinformowało Wojewodę o pomyłce w piśmie z 8 czerwca 2006 r. w określeniu powierzchni fragmentu udostępnionej działki i sprostowało tę pomyłkę. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2006 r. i odmówił wydania decyzji o niezbędności wejścia PSS "S." w B. na teren nieruchomości nr ewidencyjny [...] w B. przy ul. R. K. [...] w celu wykonania wskazanych prac budowlanych. W ocenie organu II instancji, w postępowaniu odwoławczym zmienił się stan faktyczny sprawy, albowiem Archiwum Państwowe w B., pismem z dnia 8 czerwca 2006 r., wyraziło zgodę na wejście PSS "S." na fragment działki nr [...] (32,7 m2) sąsiadującej z działką nr [...] celem wykonania robót budowlanych. tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś odpadły przyczyny z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, która upoważniałaby organ do ingerencji tj. do wydania decyzji administracyjnej o niezbędności wejścia na teren sąsiedni w celu wykonania określonych robót budowlanych. Organ odwoławczy skorzystał, zatem z kompetencji merytoryczno – reformacyjnych i wydał własną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo, organ architektoniczno – budowlany, ustosunkował się do postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającego dopuszczenia dowodu z zeznań świadków na wniosek L. P. Zostało podzielone stanowisko organu I instancji, iż dowód z zeznań świadków na okoliczność ustalenia daty wniosku złożonego przez inwestora na zajęcie pasa drogowego oraz daty rozpoczęcia robót budowlanych od strony ulicy R. K.– nie mają znaczenia dla sprawy dotyczącej niezbędności wejścia PSS "S." na teren działki Archiwum Państwowego o nr [...]. W skardze, wywiedzionej na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, P. S. S. "S." zarzuciła decyzji obrazę art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę jego zastosowania przez organ II instancji. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi PSS "S." podniosła, iż istotą sprawy nie był brak zgody na wejście Spółdzielni na teren działki o nr [...] celem wykonania robót, ale warunki tego wejścia. Skarżąca powołała się na materiał dowodowy – liczne negocjacje i propozycje jakie były przedstawiane od grudnia 2005 r. L. P.– dzierżawcy działki nr [...] od Archiwum Państwowego, które nie przyniosły rezultatu. Archiwum Państwowe w B. pismem z dnia 3 kwietnia 2006 r. odmówiło skarżącej zgody na wejście na działkę nr [...] podzielając w ten sposób stanowisko dzierżawcy. Zdaniem skarżącej, tej sytuacji nie zmienia pismo Archiwum Państwowego z dnia 8 czerwca 2006 r. skierowane do organu II instancji, albowiem oprócz wyrażenia zgody wejścia na grunt, zawiera ono warunki wyrażające się w zdaniu: "Powyższa zgoda wydana przez Archiwum na rzecz Spółdzielni wchodzi w życie po realizacji porozumień". Nie jest to w istocie zgoda, zdaniem skarżącej, skoro nadal nie zostały sprecyzowane warunki wejścia na grunt. Na okoliczność potwierdzenia braku konsensusu co do warunków wejścia na grunt Archiwum Państwowego, skarżąca przedłożyła korespondencję, która toczyła się między stronami już po wydaniu zaskarżonej decyzji tj. pisma z dat: 30 czerwca 2006 r., 4 lipca 2006 r., 6 lipca 2006 r., 25 lipca 2006 r., gdzie Archiwum odsyła skarżącą do rokowań z dzierżawcą. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odpowiadając na zarzuty skargi, organ stwierdził że nie znajduje zastosowania przepis art. 47 ust. 2. Prawa budowlanego tyko ze względu na fakt, że nie może dojąć do porozumienia z osobą która dzierżawi od Archiwum działkę nr [...] w kwestii rekompensaty z tytułu umożliwienia wejścia na teren tej działki. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście na jego teren. Pan P., jako dzierżawca terenu, nie legitymuje się żadną z tych form posiadania, zatem brak możliwości dojścia z nim do porozumienia nie może być przesłanką do zastosowania przez organ art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, czego żąda inwestor. Natomiast co do twierdzenia skarżącej, że zgoda Archiwum z 8 czerwca 2006 r., w której został zawarty zapis, że "wchodzi w życie po realizacji stosowanych porozumień" nie spełnia warunków określonych w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego należy wyjaśnić, że tylko jednoznaczne stwierdzenie Archiwum o braku możliwości zawarcia porozumienia co do zajęcia terenu spowodowałoby możliwość organu administracji do ingerencji w sferę dysponowania nieruchomością jednej ze stron pomimo braku jej woli. Dopóki natomiast, jak wynika z całości materiału zebranego w sprawie, jak i przedłożonego wraz ze skargą, istnieje wola zawarcia porozumienia, nie ma podstaw do zastosowania uregulowań wynikających z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Na rozprawie sądowej w dniu 19 października 2006 r. pełnomocnik uczestników postępowania: A. T. P., L. i H. P. wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącej oraz pełnomocnik uczestników postępowania stwierdzili, że na dwa dni przed rozprawą odbyło się kolejne spotkanie przedstawicieli skarżącej, dzierżawców i Archiwum Państwowego, lecz nie doszło do porozumienia w kwestii warunków wejścia na grunt, głównie chodziło o wysokość rekompensaty finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zaakcentować należy, iz zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie, zaś ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazywała na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Przypomnienie treści art. 47 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) jest niezbędne w celu interpretacji przepisów na tle rozpatrywanej sprawy: Art. 47: 1.Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. 2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. 3. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Z powyższego przepisu wynika, że organ administracji wydaje decyzję o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2) dopiero wówczas, jeżeli inwestor nie uzyskał zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 1). Zakres pojęcia "zgody" obejmuje: - wyrażenie oświadczenia woli właściciela sąsiedniej nieruchomości wobec inwestora; - uzgodnienie właściciela z inwestorem warunków wejścia na grunt, obejmujących m.in. rekompensatę pieniężną za korzystanie z gruntu, która ma charakter odszkodowawczy. W ocenie Sądu powyższe przesłanki w stanie faktycznym sprawy niniejszej nie zostały spełnione. Zgoda jest skuteczna wówczas, gdy pochodzi od osoby uprawnionej, tj. właściciela nieruchomości (stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 9.12.2003r. w sprawie IISA/Kr 1380/99). Właścicielem działki o nr [...] jest Archiwum Państwowe, które działkę tę wydzierżawia Państwu P.. Materiał dowodowy wskazuje na to, że od kilku miesięcy toczyły się negocjacje pomiędzy skarżącą, właścicielem i dzierżawcami działki (terminy spotkań, przedkładane propozycje umowy, liczna korespondencja), które miały na celu doprowadzenie do ugodowego załatwienia sprawy. Archiwum Państwowe uzależniało wyrażenie zgody wejścia na grunt od zgody dzierżawcy L. P. (reprezentującego pozostałych) w obawie przed ewentualnymi roszczeniami dzierżawcy wobec Archiwum (w aspekcie łączącej ich umowy dzierżawy działki o nr [...]). Zależność ta wyraźnie wynika chociażby z pisma Archiwum Państwowego z dnia 3.04.2006r., w którym Archiwum oświadcza, że nie wyraża zgody na udostępnienie swej nieruchomości skarżącej. To oświadczenie stało się podstawą do wydania pozytywnej decyzji z dnia [...].05.2006r. dla PSS "S." przez Prezydenta Miasta B. Powyższego stanowiska nie zmienia, zdaniem Sądu, pismo Archiwum Państwowego z dnia 8.06.2006r. Interpretacja tegoż pisma przez organ II instancji w taki sposób, że Archiwum Państwowe wyraziło ostatecznie zgodę na wejście skarżącej na działkę nr [...] w celu wykonania robót budowlanych jest błędna, ponieważ: - pismo to nie zawiera oświadczenia woli, kierowanego bezpośrednio do inwestora, lecz jest pismem procesowym adresowanym w postępowaniu odwoławczym do P. Urzędu Wojewódzkiego w B., - w treści pisma zostało zawarte stanowisko Archiwum Państwowego (jako strony postępowania administracyjnego) akceptujące decyzję organu I instancji, co nie oznacza, że jeśli decyzja nie zostałaby wydana, doszłoby do dobrowolnej umowy pomiędzy Archiwum a PSS "S." zwłaszcza, że Archiwum nadal warunkuje udzielenie zgody od "realizacji stosownych porozumień". Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż organ nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, dopóki istnieje wola zawarcia porozumienia między stronami. Nie wystarcza "dobra wola" Archiwum Państwowego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki do wyrażenia zgody wejścia na grunt sąsiedni. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że chodzi o uzgodnienia finansowe, których negocjatorem jest de facto dzierżawca gruntu, a nie właściciel. Z przepisu art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że o istnieniu zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości można mówić wówczas, gdy zostały uzgodnione wszelkie warunki wejścia na grunt, nie tylko obejmujące sposób, zakres i terminy robót, lecz także rekompensatę finansową, a w przypadku nieuzgodnienia tych warunków może mieć zastosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Potwierdzeniem okoliczności, że nie doszło do porozumienia między stronami nawet po wydaniu w dniu [...].06.2006r. zaskarżonej decyzji, są pisma kierowane przez Dyrektora Archiwum Państwowego do Zarządu PSS "S." z dnia 4.07.2006r., 6.07.2006r., 25.07.2006r. (złożone do akt sądowych). Wynika z nich, że Archiwum Państwowe oczekuje dalszych negocjacji z racji warunków, jakie stawia dzierżawca p. L. P. W tej sytuacji racje należy przyznać skarżącej, iż właściciel gruntu dotychczas nie wyraził zgody na wejście inwestora na część jego działki o nr[...]. Decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, zastępuje zgodę właściciela, jeżeli zainteresowane podmioty nie mogą dojść do porozumienia. W decyzji administracyjnej określa się granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Natomiast organ nie jest uprawniony do ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu korzystania z cudzej nieruchomości (stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 16.01.2002r. – IISA/Ka 825/00, z dnia 10.03.2000r. IISA/Łd 183/97 niepubl.), gdyż roszczenia odszkodowawcze należą do drogi postępowania cywilnego, zgodnie z art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien rozważyć, czy zaistniały wszystkie przesłanki z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, które wykluczałyby wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 47 ust. 2, zwłaszcza w aspekcie (rozważanej powyżej) istnienia zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dodatkowo, acz teoretycznie, rozważyć należy status dzierżawcy nieruchomości nr [...] tj. Państwa P., jako strony postępowania administracyjnego. Art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o "uzyskaniu zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości" nie rozszerzając tego elementu na osoby władające gruntem pod innym tytułem prawnym. Umowa dzierżawy łącząca Archiwum Państwowe i Państwa P. nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej, zaś ewentualne wzajemne rozliczenia w ramach w/w umowy dotyczą tylko stron tejże umowy cywilnoprawnej. Wątpliwym jest przypisanie dzierżawcom statusu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, albowiem ich interes ma charakter faktyczny, a nie prawny. Faktem jest, iż p. P. brali udział w postępowaniu administracyjnym, a zatem uzyskali przez to status strony. Zatem pozbawienie p. P. statusu strony na tym etapie postępowania nie byłoby uprawnione. Stroną w postępowaniu jest każdy, do kogo czynność organu administracyjnego się odnosi. Jeśli decyzja została skierowana, choćby wadliwie, do innej osoby fizycznej, to na skutek tego uzyskuje ona status strony. Tak orzekł NSA w wyroku z 19.01.2001r. sygn. akt ISA/Lu 1192/99; z dnia 28.11.2002r. – IVSA 2868/00 – publ. Monitor Prawniczy z 2003/2/51. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.