II SA/Lu 725/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Stażystka Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W., B. W., D. G., M. G., I. L. i J. L. w przedmiocie załatwienia sprawy w drodze milczącego przyjęcia przez Starostę zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i niewniesienia sprzeciwu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 20 kwietnia 2006 r. W. i B. małżonkowie W., I. i J. małżonkowie L. oraz M. i D. małżonkowie G. wnieśli – za pośrednictwem Starosty – skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na "załatwienie sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu usytuowanego w miejscowości D. na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], stanowiących własność M. P., w drodze milczącego przyjęcia zgłoszenia i niezgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji przez Starostę ." Zarzucając naruszenie przepisu art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane skarżący wnieśli o: • stwierdzenie na podstawie przepisu art. 146 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zgłoszenie przez M. P. zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na salę bankietową nie wywołuje skutków prawnych z powodu wcześniej faktycznej zmiany sposobu użytkowania; • stwierdzenie, że załatwienie tej sprawy bez wniesienia sprzeciwu w trybie art. 71 ust. 4 ustawy – prawo budowlane stanowi ze strony Starosty Powiatu naruszenie tego przepisu oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że M. P. uzyskał w 1998 r. pozwolenie na budowę budynku magazynowego z przeznaczeniem na prowadzenie przetwórstwa płodów rolnych, następnie w dniu 4 sierpnia 2004 r. zawiadomił o zakończeniu budowy tego obiektu i organ nadzoru budowlanego potwierdził fakt użytkowania obiektu jako magazynowo – gospodarczego. Tymczasem w rzeczywistości budynek już od 25 października 2003 r. wykorzystywany jest jako sala bankietowa, w której urządzane są przyjęcia weselne. Domy skarżących położone są w obrębie oddziaływania obiektu i skarżący wielokrotnie sprzeciwiali się prowadzonej przez M.P działalności, o czym wiedział także Starosta . Mimo to Starosta zachował się biernie i przyjął milcząco zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z budynku magazynowego na salę bankietową, dokonane w dniu 10 sierpnia 2004 r. W ocenie skarżących istniała podstawa do wniesienia przez Starostę sprzeciwu zarówno z powodu skarg na uciążliwość obiektu, jak z powodu sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zobowiązuje do dotrzymywania dopuszczalnego poziomu hałasu i wyklucza lokalizowanie na tym terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a takim przedsięwzięciem jest dom weselny. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż jest ona całkowicie bezzasadna, ponieważ nie zachodziły przewidziane w przepisach podstawy wniesienia sprzeciwu, działki skarżącego leżą w strefie przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi (rzemiosło), a ponadto obiekt objęty zgłoszeniem nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest bowiem wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. pełnomocnik organu podniósł zarzut niedopuszczalności skargi, a w przypadku uznania przez Sąd skargi za dopuszczalną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia nakazuje ustawa rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). W świetle przytoczonego przepisu nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu bez wyczerpania albo drogi zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 52. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga wniesiona została w dniu 20 kwietnia 2006 r. (data wpływu skargi na pieczęci Starostwa ), natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane zostało w dniu 28 kwietnia 2006 r. (k. 5 i 23 akt sprawy). W piśmie stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący wnieśli jednocześnie o "nienadawanie biegu skardze wniesionej dnia 20 kwietnia 2006 r. w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie do czasu załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Należy więc wyjaśnić, że żądanie nienadawania skardze biegu nie mogło wywrzeć zamierzonego skutku. Stosownie bowiem do przepisu art. 54 ustawy skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 1). Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (§ 3). Z treści powołanego przepisu wynika, że organ ma obowiązek sporządzenia odpowiedzi na skargę i przekazania skargi wraz z aktami i tą odpowiedzią sądowi w terminie trzydziestu dni w każdym przypadku, także w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, nie jest on natomiast uprawniony do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność skargi, legitymację skarżącego czy spełnienie przez skargę warunków formalnych. Tym bardziej nie jest więc organ uprawniony do decydowania, w jakim terminie przekaże skargę sądowi. Podkreślenia wymaga, że tryb wnoszenia skargi do sądu uregulowany jest w przepisach ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko te przepisy mogą mieć do skargi zastosowanie. Przepisy ustawy nie znają instytucji "nadawania skardze biegu" przez organ administracji publicznej. Wniosek skarżących o "nienadawanie skardze biegu" do czasu załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mógł zatem wywołać jakiegokolwiek skutku. Skarżący mogli jedynie cofnąć skargę, należy jednak zauważyć, że nawet w przypadku cofnięcia skargi organ ma obowiązek przekazać sądowi skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty wniesienia skargi. Datą wniesienia skargi do sądu jest data wniesienia skargi do organu administracji publicznej (art. 54 § 1 ustawy), a nie data przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę sądowi. Stwierdzić zatem należy, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wezwali organu do usunięcia naruszenia prawa, co powoduje niedopuszczalność skargi, a w konsekwencji jej odrzucenie na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy. Skarżący nie dopełnili także wymogu opłacenia skargi. W myśl przepisu art. 220 § 1 ustawy sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania do uiszczenia opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej (art. 221). Opłatą pobieraną od skargi jest wpis, który może być stały albo stosunkowy (art. 230 § 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie od skargi pobiera się wpis stały, bowiem przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna (art. 231). Skarga w sprawie niniejszej wniesiona została przez pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym, wpis stały od skargi powinien być zatem uiszczony bez wezwania do uiszczenia opłaty. Jest poza sporem, że w dacie wniesienia skargi nie została uiszczona przez pełnomocnika skarżących jakakolwiek opłata. Natomiast w dniu 26 lipca 2006 r. wniesiona została opłata w kwocie 200 zł. Pomijając już fakt, że opłata ta wniesiona została po upływie ponad trzech miesięcy od wniesienia skargi, zauważyć należy, że i tak opłata ta uiszczona została w za niskiej wysokości i to z dwóch powodów. Po pierwsze, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zmianami) wpis stały w sprawach skarg z zakresu budownictwa i architektury wynosi 500 zł. Po drugie, skarga wniesiona została przez kilka osób wspólnie. Wprawdzie stosownie do przepisu art. 51 ustawy kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu, jednak zgodnie z przepisem art. 214 § 2 pismo wnoszone przez kilka osób, podlega jednej opłacie tylko wówczas, gdy uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są dla tych osób wspólne, w przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej nie są wspólne dla wszystkich skarżących uprawnienia lub obowiązki, należało więc uiścić wpis oddzielnie od każdego ze skarżących (od każdej z par małżeńskich). Obowiązek uiszczenia wpisu stałego w prawidłowej wysokości spoczywał na pełnomocniku skarżących. Z tego zatem także powodu skarga podlegałyby odrzuceniu na podstawie art. 221 w związku z art. 220 § 3 ustawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przepisy ustawy nie przewidują skargi na niewniesienie przez organ administracji publicznej sprzeciwu w drodze decyzji na podstawie przepisów ustawy – prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 i 2 ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Skarżący powołują się na przepis art. 3 § 2 pkt 4 przewidujący sądową kontrolę aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przepisie tym chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny i muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04). Wskazuje się, że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne, nie będące jednak rozstrzygnięciami władczymi, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 5, s. 79). Przez "czynność" w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Za czynności takie i akty w orzecznictwie uznano zameldowanie, udostępnienie lub odmowę udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentowi publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wykreślenie z określonego rejestru, odmowę przyjęcia do zakładu administracyjnego, odmowę uznania, stwierdzenia albo realizacji uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, takich jak przykładowo uprawnienia do szczególnej opieki zdrowotnej i socjalnej kombatantów. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie wydawał jednak żadnego aktu, ani nie podejmował czynności w rozumieniu wyżej podanym. W myśl przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zmianami) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4). Z treści tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że tylko w przypadku wniesienia sprzeciwu organ wydaje decyzję administracyjną, natomiast w przypadku uznania, że zgłoszenie odpowiada wymogom określonym w ustawie organ administracji publicznej nie wydaje żadnego aktu i nie dokonuje żadnej czynności materialno-technicznej. Jednocześnie zaś upływ terminu trzydziestodniowego upoważnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania w sposób wskazany w zgłoszeniu. Jest to uproszczona forma kontroli procesu inwestycyjnego. Takie uregulowanie nie oznacza oczywiście, że w przypadku gdy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu mimo istnienia ku temu podstaw, kontrola określonej inwestycji nie będzie w ogóle możliwa. Kontroli tej dokonują jednak organy nadzoru budowlanego, których kompetencje – gdy chodzi o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia - określone zostały w przepisie art. 71 a ustawy. Nie jest natomiast możliwe kwestionowanie w drodze skargi do sądu administracyjnego zasadności niewniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowalny. Podkreślić należy, że załatwienie sprawy przez niewniesienie sprzeciwu nie jest załatwieniem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, w tym bowiem konkretnym przypadku przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji. Natomiast przepis art. 104 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skarga "na załatwienie sprawy w drodze niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" jest zatem niedopuszczalna. Z tego więc również względu istniały podstawy do jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.