II SA/Gd 676/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz pełnomocnika skarżących z urzędu adwokat K. M.-S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 stycznia 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 4, art. 55 pkt 2 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) udzielił A. i K. G. pozwolenia na wznowienie robót budowanych polegających na remoncie i przebudowie mieszkania nr [...] przy ul. P. w S. W rozstrzygnięciu wskazano również, że inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie lokalu mieszkalnego po wykonaniu i ukończeniu wszystkich robót, oraz że roboty budowlane należy prowadzić pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 17 stycznia 2005 r. inwestor złożył wniosek wraz z wymaganą dokumentacją o wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2004 r. Nr [...]. Podstawą wstrzymania prowadzenia tych robót był art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na wykonywanie tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2004 r. Inwestorzy wskazali, że wykonane zostały nałożone na nich decyzją PINB z dnia 5 października 2004 r. Nr [...] obowiązki wykonania określonych robót budowlanych. Organ wskazał, że skoro inwestor doprowadził prowadzone roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie mieszkania nr [...] przy ul. P. w S. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i przedstawił wymaganą dokumentację: orzeczenia techniczne dotyczące wykonywanych robót budowlanych sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i będące członkiem izby samorządu zawodowego ustały przyczyny wstrzymania prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Organ podkreślił też, iż załączona dokumentacja została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane a z dokumentacji tej wynika, iż roboty budowlane mogą zostać wznowione. Organ odwołał się w szczególności do: • orzeczenia technicznego sporządzonego przez mgr inż. L. M., stwierdzającego że pęknięcia ścian w mieszkaniu nr [...] nie powiększają się i nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Po ich wypełnieniu i zaszpachlowaniu nie powinny pojawić się ponownie (k.105). • orzeczenia technicznego J. K., stwierdzającego prawidłowość robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego lokalu w aspekcie bezpieczeństwa konstrukcji i zgodności tych robót z warunkami bezpieczeństwa oraz sztuką budowlaną. Ekspert ten wskazał, że "po prawidłowym wykonaniu podciągów oraz konstrukcji stalowych podpierających ściankę działową stwierdza się, że przywrócono pierwotny stan konstrukcji budynku i wszystkie elementy konstrukcyjne gwarantują bezpieczną eksploatację" (k. 105). Odnosząc się do zarzutów właścicieli sąsiedniego lokalu organ wyjaśnił, że za szkody wyrządzone w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi inwestor odpowiada na zasadach ogólnych w postępowaniu przed sądami powszechnymi. K. i J. F., właściciele mieszkania nr [...] przy ul. P. w S., znajdującego się bezpośrednio nad lokalem nr [...], w którym prowadzone były roboty budowlane, wnieśli odwołanie od tej decyzji wskazując, że inwestor nie dokonał naprawy uszkodzeń ich mieszkania, do których doprowadził robotami budowlanymi. Odwołujący się wskazywali, że kontynuowanie tych robót budowlanych będzie wiązało się z pogorszeniem stanu ich lokalu. Do odwołania załączono orzeczenie techniczne sporządzone przez mgr inż. W. W., posiadającego między innymi, uprawnienia budowlane w zakresie robót konstrukcyjno – budowlanych. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 6 czerwca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4, art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wskazał, iż odstępstwo inwestorów od uzyskanego pozwolenia na budowę polegało na rozbudowie lokalu mieszkalnego o powierzchnię loggi, którą inwestor zamierzał włączyć do powierzchni lokalu mieszkalnego, co stanowiło rozbudowę mieszkania nr [...], nie przewidzianą w pozwoleniu na budowę i stanowiącą naruszenie przepisów Prawa budowlanego. WINB wskazał, że organ pierwszej instancji stwierdził, że w czasie wykonywania robót nastąpiło przebicie stropu w okolicach przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych do łazienki mieszkania nr [...] oraz spękanie ścian w mieszkaniu nr [...], zlokalizowanym bezpośrednio nad mieszkaniem nr [...]. WINB wyjaśnił, że organ I instancji popełnił szereg błędów formalnych, jednakże, po wykonaniu przez inwestora nałożonych na niego obowiązków doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, organ uznał, iż brak jest istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i możliwa jest kontynuacja prowadzonych robót. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę na konieczność wyeliminowania szkód powstałych w mieszkaniu nr [...] na skutek prowadzonych robót budowlanych, zgodnie z porozumieniem jakie zawarły strony w protokole z dnia 18 października 2004 r. K. i J. F. wnieśli skargę do Sądu, w której wywodzili, że roboty budowlano-remontowe w lokalu nr [...] rozpoczęte zostały bez zgody zainteresowanych stron, a zatem nie miały one możliwości wpływu na ich przebieg i zakres. Skarżący podkreślili, iż dokumenty i ekspertyzy przedstawiane przez rzeczoznawców w przedmiotowym postępowaniu, zostały sporządzone bez wizji lokalnej w ich mieszkaniu. Ponadto do ekspertyz przyjęto błędne założenia np. przyjęto okres budowy na czas międzywojenny, podczas gdy budynek powstał na przełomie wieków XIX i XX i dalej określono niewłaściwą ilość kondygnacji budynku, (podano dwie kondygnacje a budynek jest trzykondygnacyjny z nadbudową), ponadto niezgodnie ze stanem faktycznym podano czas zabudowy na lata 80 podczas, gdy nadbudowa została wykonana w połowie lat dziewięćdziesiątych. Ekspertyzy, na których opierał swoją decyzję WINB zawierają głównie stwierdzenia w trybie przypuszczającym, nie dającym prawa do oceny konsekwencji prowadzonych piętro niżej robót budowlanych. K. i J. F. podkreślili, że w powyższych ekspertyzach złożonych do WINB nie uwzględniono problemu opadnięcia podłogi w związku z prowadzonymi robotami pod ich mieszkaniem. Nie ustosunkowano się w żadnych pismach i ekspertyzach do powiększającego się w czasie ugięcia podłogi, co bezpośrednio grozi katastrofą budowlaną, tym bardziej, że przedmiotowa podłoga po wyburzeniu pod nią ścian nośnych nie tylko opada, ale i przy poruszaniu się po niej osób dostaje wibracji, które mogą tę katastrofę przyspieszyć. Skarżący wyjaśnili ponadto, że zlecili dokonanie ekspertyzy przez członka Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, która to ekspertyza została przedstawiona WINB. Zawierała ona realną ocenę stanu technicznego mieszkania nr [...] oraz możliwość naruszenia statyki budynku oraz wskazane w niej zostały sposoby zapobiegnięcia katastrofie budowlanej. Ekspertyza ta została całkowicie pominięta przez organ odwoławczy. Skarżący małżonkowie F. zarzucili stronniczość osób podejmujących decyzje w postępowaniu w którym dokonano ewidentnej samowoli budowlanej a w konsekwencji zagrożenie ich bezpieczeństwa jako właścicieli lokalu nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto WINB, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących całkowitego pominięcia przedłożonej przez skarżących ekspertyzy w zakresie konstrukcji, wyjaśnił że "odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie ekspertyzy technicznej ponosi jej autor". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że inwestorzy w toku prowadzenia prac na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej dokonali istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na remont i przebudowę lokalu nr [...] przy ulicy P. w S., polegającego między innymi na: 1. wyburzeniu ściany podokiennej w elewacji wschodniej budynku oraz usunięciu stolarki 2. wyburzeniu ścian wewnętrznych i wykonaniu słupów oraz podciągów. Prace te zmierzały do rozbudowy mieszkania nr [...] oraz spowodowały przebicie stropu w okolicach przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych do łazienki mieszkania nr [...] oraz spękanie ścian w mieszkaniu nr [...], zlokalizowanym bezpośrednio nad mieszkaniem nr [...] (por. postanowienie oraz protokół oględzin k. 31-34 akt administracyjnych oraz załączone tam orzeczenie techniczne k. 28 i 29). Organ I instancji, po przeprowadzeniu oględzin, ograniczył swoje czynności w tej sprawie do nakładania na inwestorów obowiązku przedłożenia odpowiednich ekspertyz dotyczących konstrukcji, sposobu prowadzenia robót budowlanych oraz oceny, czy zalecone roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Samo rozstrzygnięcie oparto na ekspertyzach przedkładanych przez inwestora, bez przeprowadzenia oględzin z udziałem stron postępowania i pozbawieniem ich możliwości wnoszenia uwag i zarzutów do ich treści. Organ administracji nie dokonał oceny tych ekspertyz, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 80 k.p.a. W tej sytuacji faktycznej i prawnej skarżący, mający uzasadnione wątpliwości co do treści tych ekspertyz, zlecili innemu uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie orzeczenia technicznego dotyczącego stanu technicznego mieszkania nr [...] po remoncie i przebudowie wykonanej przez inwestora. We wnioskach z tej ekspertyzy wskazano, że: • występują zarysowania ścian w mieszkaniu skarżących • nastąpiło tąpnięcie stropów • podłogi odbiegają od poziomów • rozebranie ścianki działowej spowodowało zwiększenie rozpiętości podparcia belki stropowej w kuchni • pękły plomby gipsowe na ścianach • stropy drżą pod wpływem chodzenia • zlikwidowano usztywnienie budynku w kierunku podłużnym, jak i poprzecznym • parcie wiatru i śniegu ma wpływ na stabilność konstrukcji • wykonawca nie ustosunkował się do wszystkich usterek, uchylając się od odpowiedzialności przywrócenia stanu technicznego mieszkania nr [...] do stanu sprzed remontu • sztywność przestrzenna budynku jest obecnie wątpliwa • wibracje od przejeżdżających samochodów mogą w przyszłości mieć wpływ na drżenie budynku i jego stropu • pozwolenie na wznowienie robót wydane zostało w oparciu o dokumenty wątpliwej wartości • w orzeczeniach biegłych przedkładanych przez inwestorów pominięto przyczyny powstałych uszkodzeń, zakładając, że taki sam stan mieszkania nr [...] był przed remontem (por. ekspertyza w aktach organu I instancji). W zaleceniach ekspert ten wskazał na konieczność usunięcia usterek w mieszkaniu nr [...] w aspekcie usztywnienia i statyki budynku oraz inne prace niezbędne dla doprowadzenia mieszkania nr [...] do stanu sprzed remontu, oraz że z zasady wynika, iż za szkody wyrządzone w związku z przebudową odpowiada inwestor. W świetle treści przedstawionej wyżej ekspertyzy rażącym naruszeniem przepisów postępowania przez WINB było pominięcie tego dowodu w toku postępowania odwoławczego oraz skwitowanie zarzutu skargi jednym, nie mającym oparcia w przepisach prawa, zdaniem, że "odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie ekspertyzy technicznej ponosi jej autor"(por odpowiedź na skargę). Ujawniony w toku postępowania w tej sprawie brak znajomości przez organy nadzoru budowlanego podstawowych zasad postępowania nakłada na Sąd obowiązek przypomnienia regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Podstawowa zasada praworządności zawarta w art. 6 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, które to w odniesieniu do kwestii prowadzenia postępowania dowodowego przewidują, iż: • organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) • żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie prawne (art. 78 § 1 k.p.a.) • organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona • organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśniania sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.) • w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli (art. 8 k.p.a.) Przenosząc powyższe przepisy prawa na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jeżeli w toku postępowania skarżący złożyli ekspertyzę uprawnionego rzeczoznawcy, której treść była całkowicie odmienna od orzeczeń przedkładanych przez inwestora, to obowiązkiem organu, wynikającym z przedstawionych wyżej przepisów k.p.a., było wyznaczenie rozprawy z udziałem biegłych, skonfrontowanie ich sprzecznych orzeczeń, umożliwienie stronom zadawania pytań biegłym, a następnie dokonanie oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. art. 107 § 3 k.p.a.). Dopiero w postępowaniu przeprowadzonym z zachowaniem przedstawionych wyżej przepisów możliwa była ocena, czy przebudowa i remont lokalu nr [...] przy ul. P. w S. wykonane zostały zgodnie z wymaganiami przepisów Prawa budowlanego oraz czy inwestor usunął wszystkie naruszenia konstrukcji budynku oraz szkody spowodowane w tym obiekcie budowlanym w związku z wykonanymi przez inwestora pracami. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organ odwoławczy winien wyznaczyć rozprawę z udziałem wszystkich ekspertów, udostępnić stronom te ekspertyzy przed rozprawą w trybie i na zasadach określonych w art. 10 § 1 k.p.a., i przeprowadzić oględziny lokalach nr [...] i [...] w przedmiotowym budynku z zachowaniem zasad przewidzianych w przepisach art. art. 67 – 69 oraz 79 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.