II SA/Gd 1016/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: WSA: Tamara Dziełakowska NSA: Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. sprawy ze skarg D. M., M. C. oraz K. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] II SA/Gd 1016/05 UZASADNIENIE Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy części działki nr [...] przy ul. T. w G. dotyczący budowy domu jednorodzinnego o wysokości dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, garażem oraz infrastrukturą techniczną, w zakresie obsługi komunikacyjnej, w tym powiązania dojazdu do terenu inwestycji z miejskim układem drogowym. W postanowieniu tym wskazano, że: • należy opracować koncepcję obsługi komunikacyjnej całej działki [...] • obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jednym wjazdem od ulicy T. • na terenie działki inwestora należy zaprojektować miejsca postojowe w ilości: - dwa miejsca postojowe na lokal mieszkalny lub - trzy miejsca postojowe na dwa lokale mieszkalne • projekt obsługi komunikacyjnej inwestycji, opracowany zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), oraz planem zagospodarowania, należy przedłożyć do uzgodnienia w Wydziale Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta w G. , a przebieg planowanych w pasie drogowym sieci i przyłączy uzgodnić w Wydziale Dróg. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że projekt decyzji zawiera wszystkie uwarunkowania konieczne dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Ponadto obowiązkiem inwestora jest urządzenie odpowiedniej ilości miejsc postojowych zgodnie z wymaganiami określonymi w § 18 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zażalenia na to postanowienie wnieśli M.C., D. i M.M. oraz M. i K. T., zarzucając, że dokonane uzgodnienie w sposób rażący narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) z uwagi na umiejscowienie drogi dojazdowej w miejscu o niewystarczającej szerokości. Właściciele sąsiednich nieruchomości podnieśli, że działka, przez którą planowany jest dojazd do przyszłej inwestycji ma 3 m szerokości, stanowi ciąg pieszy i nie posiada szerokości wymaganej przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia, czyli jest zbyt wąska dla zapewnienia swobodnego dojazdu do terenu przyszłej inwestycji. Wnoszący zażalenia akcentowali również naruszenie przepisów postępowania polegające na pozbawieniu ich jakiegokolwiek udziału w postępowaniu przed organem uzgadniającym połączenia komunikacyjne, które to uzgodnienie miało charakter wiążący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., na podstawie art. 53 ust 4 pkt 9 oraz art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując, że zgodnie z art. 59 ust 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. W odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzję o warunkach wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust 3 pkt 4 ustawy). Stosownie do art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżone postanowienie uzgadnia projekt decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz zapewnienia miejsc postojowych i odnosi się do przedmiotowej inwestycji jedynie w tym zakresie, że wytycza ogólne warunki obsługi komunikacyjnej. Organ odwoławczy wskazał również, że zarzuty skarżących dotyczące niezachowania wymaganej szerokości dojazdu do terenu inwestycji są przedwczesne, skoro na obecnym etapie postępowania brak jest projektu obsługi komunikacyjnej. Dokładne określenie parametrów tej inwestycji, w tym szerokości dojazdu do działki inwestora, nastąpi w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie Kolegium na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne przedstawienie projektu budowlanego, czy też projektu obsługi komunikacyjnej. Natomiast zarzuty w tym zakresie będzie można zgłosić w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz wydanie pozwolenia na budowę. W skargach do Sądu M.C., D. M. oraz K. i M. T. ponowili zarzuty zażaleń dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, polegające głównie na pozbawieniu ich możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zapoznania się z projektem decyzji oraz aktami sprawy, a także uczestnictwa w czynnościach administracyjnych. Ponadto K. i M. T. wskazali, że naruszono art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 35 § 3 i art. 36 § 1-2 k.p.a. z uwagi na przewlekłość postępowania, jak również art. 8 i 9 k.p.a. poprzez podważenie zaufania stron do organów administracji obu instancji, które nie ustosunkowały się do zarzutów i uwag wnoszonych w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zwartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zawiera sprzeczne rozstrzygnięcia, gdyż z jednej strony uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej i powiązania z miejskim układem drogowym, z drugiej zaś dopiero nakazuje opracowanie koncepcji takiej obsługi dla całej działki nr [...]. Wreszcie w kolejnym punkcie postanowienia wskazano, że projekt obsługi komunikacyjnej inwestycji, który będzie opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, należy uzgodnić w Wydziale Dróg. Jednocześnie postanowienie to w innym miejscu ustala, że obsługa komunikacyjna będzie od ulicy T. jednym wjazdem. Jest sprawą oczywistą, że stosownie do art. 21 ustawy o drogach publicznych istnieje obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w tym trybie, lecz po opracowaniu projektu obsługi komunikacyjnej odpowiadającego przywołanym w postanowieniu przepisom. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i ma w zasadzie charakter wiążący dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli uwzględnić tę okoliczność, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji nie ma żadnego uzasadnienia, to stwierdzić należy, iż wydane ono zostało z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (por. art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) i merytorycznie nie nadaje się do oceny. Utrzymując w mocy to rozstrzygniecie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeanalizowało istniejącego w tej sprawie stanu faktycznego i prawnego, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyraziło również poglądy oczywiście sprzeczne z prawem. Poglądy te dotyczą oceny, iż uzgodnienie, że wjazd na teren inwestycji będzie się odbywał od ulicy T. jednym wjazdem, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż kwestie te będą przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i wydanie pozwolenia na budowę. Przypomnieć w tym miejscu należy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszły w życie zmienione przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 28 ust 2, w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie ściśle określone tam podmioty, a nie jak dotychczas właściciele sąsiednich nieruchomości. Jest to jednoznaczne odstępstwo od definicji strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Konsekwencją opisanej wyżej nieznajomości prawa przez SKO w październiku 2005 r. jest błędne pouczenie obywateli (por. art. 9 k.p.a.), stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, że zarzuty w sprawie uzgodnienia dojazdu do terenu inwestycji będą mogły być przez nich podnoszone w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, którego w istocie nie będą stroną. Postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z rażącym naruszeniem podstawowych zasad k.p.a., dotyczących pozbawienia stron udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Postanowienie tego organu zawiera opisane wyżej sprzeczności logiczne i nie nadaje się do wykonania, a brak jego uzasadnienia nie pozwalał na ocenę zgodności z prawem. Obowiązkiem organu odwoławczego w takiej sytuacji było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, z jednoczesnym wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.