II SA/Ke 92/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz A. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA / Ke 92/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Starosty z dnia [...], wydanej w trybie wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji Starosty z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. M. pozwolenia na budowę stawu rybnego Nr 1 o powierzchni lustra wody 0,16 ha na działkach Nr 307/1 , 309/10 i 311/15 w miejscowości R. gmina G., obiekt budowlany kategorii XXIV, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że od decyzji z dnia [...] żadna ze stron nie wniosła odwołania i decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 22 września 2005r. A. P. wystąpiła do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Jako podstawę wznowienia wskazała następujące okoliczności: - że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, - że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, tj. prace ziemne, prowadzone we wrześniu b.r. przy budowie stawu są kontynuacją samowoli budowlanej, objętej obowiązkiem rozbiórki, wynikającym z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] Starosta wznowił na wniosek A. R. postępowanie administracyjne i następnie pismem z dnia 11.10.2005r. wezwał ja do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania o dokumenty potwierdzające fakt, że budowa stawu ograniczy zabudowę działek stanowiących jej własność. Jednocześnie, w związku z podnoszoną we wniosku okolicznością, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, Starosta wystąpił do Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz potwierdzenie, czy rozbiórka stawu rybnego faktycznie została wykonana w terminie podanym w oświadczeniu inwestora. Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 kpa Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W odwołaniu od tej decyzji A. R. zarzuciła, że organ I instancji załatwiając sprawę nie uwzględnił jej zastrzeżeń i nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego wykonania przez inwestora obowiązku rozbiórki stawu, wynikającego z decyzji. Fakt posiadania przymiotu strony A. R. wywozi z okoliczności, że była stroną postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na budowę przedmiotowego stawu udzielonego K. M. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda na wstępie wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminów, określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa albowiem wnioskodawczyni o decyzji dowiedziała się we wrześniu 2005r. Podane przez nią przyczyny wznowienia wskazywały na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 1 kpa. W takim stanie Starosta słusznie wznowił postępowanie w omawianej sprawie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany staw Nr 1 zlokalizowany będzie na działkach Nr 307/1, 309/10 i 311 /15. Istniejący staw A. R. znajduje się na działce Nr 2006/9, oddzielonej od działek objętych pozwoleniem na budowę drogą nr ewid. 291 i 292 oraz działką Nr 2007, co w sumie daje przybliżoną odległość między skarpami obu stawów wynoszącą około 130 m. Jedyną rzeczą wspólną dla obu stawów jest fakt, że woda do istniejącego stawu A.R. i projektowanego stawu K. M. pobierana jest z tego samego cieku wodnego, nazwanego w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym jako R-1. Powyższa kwestia była analizowana w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rowu R-1 dla potrzeb stawu K. M., w którym to postępowaniu A. R. brała udział jako strona. Wydana decyzja z dnia [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] zabezpiecza interesy A. R. w tym względzie. Zgodnie z treścią tej decyzji Odwołująca się ma pierwszeństwo w napełnianiu swojego stawu, a K. M. zobowiązany jest uzgadniać z A. R. termin poboru wody do swoich stawów oraz informowania jej o zamiarze przystąpienia do zrzutu wody ze stawów z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem. W przypadku niezrealizowania przesz inwestora obowiązków ustalonych tą decyzją, udzielone pozwolenie wodnoprawne może być cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania. Strefa oddziaływania stawu rybnego K. M. mieści się w granicach działek Nr 307/1,309/10 i 311/15. Wskazana w projekcie zagospodarowania terenu lokalizacja stawu nie ogranicza możliwości zagospodarowania lub zabudowy nieruchomości A. R. Zatem nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a jej właścicielowi nie przysługuje prawo strony zarówno w postępowaniu zwyczajnym jak i nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na budowę tego stawu. A. R., pomimo wezwania organu, nie przedstawiła żadnych innych dokumentów, dotyczących ograniczenia możliwości zagospodarowania lub zabudowy działki Nr 2006/9 w miejscowości R. Skoro strefa oddziaływania przedmiotowego stawu rybnego mieści się w granicach działek inwestora, zdaniem organu należy stwierdzić, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tego stawu, zakończonego decyzją Starosty z dnia [...]. Zapewnienie A. R. udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, iż przysługuje jej prawo strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie znalazła potwierdzenia a ponieważ z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić wyłącznie strona postępowania, Starosta działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa zasadnie zaskarżoną decyzją odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Odnośnie kwestii dotyczącej wykonania przez inwestora rozbiórki stawu, wynikającego z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wojewoda wyjaśnił, że właściwymi do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie są organy nadzoru budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na pismo organu I instancji stwierdził, że w dniu 20.09.2004r. K. M. poinformował pisemnie organ nadzoru o wykonaniu nakazanego obowiązku oraz przedłożył stosowną dokumentację fotograficzną. Zdjęcia dokumentują fakt, że w dacie ich wykonania t. j. w dniu 16.09.2004r. na terenie działki Nr 307/1 w R. nie było obiektu budowlanego, będącego przedmiotem decyzji z dnia [...]. Organ nadzoru w piśmie stwierdził również, że podczas kontroli budowy nie stwierdzono nieprawidłowości, a dokumentacja budowy potwierdza, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 1.06.2005r. od realizacji skarp stawu rybnego, a wykop czaszy stawu rozpoczęto we wrześniu 2005r.. Organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą kwestionować ustaleń organów nadzoru budowlanego. W takim stanie rzeczy zdaniem Wojewody nie zachodzi także przesłanka, o której mowa w art. 145 z 1 pkt 1 kpa, która mogłaby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. W skardze na tę decyzję A. R. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 6,7,8,9,77 kpa, a także przepisów art.32 ust. 4a, 35 ust. 5, 81 ust. 4 i 82 b ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w związku z tym domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazała, że Starosta wydając decyzję z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę naruszył art. 35 ust. 5 prawa budowlanego, ukrywając fakt, że w ten sposób udzielił pozwolenia na kontynuowanie samowoli budowlanej. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wykonana, zaś PINB nie dopełnił obowiązku sprawdzenia wykonania tej decyzji, który to obowiązek wynika z art. 84 a ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej organ odwoławczy broni i kryje błędy Starosty, z naruszeniem art. 81 ust. 4 wskazując, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą kwestionować ustaleń organów nadzoru budowlanego. Organ II instancji wydał decyzję bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego np. rozprawy administracyjnej z powołaniem świadków i jego działanie nie pogłębia zaufania do tych organów. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną /art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej u ppsa/. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń, skutkujących koniecznością uchylenia decyzji będącej przedmiotem skargi / art. 145 § 1 u ppsa./. W szczególności, w ocenie Sądu, z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego organy obu instancji uznały, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Przepis ten, określający, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, odwołuje się do pojęcia "obszaru oddziaływania", które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w ten sposób, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przez przepisy odrębne w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, inne, niż wynikające z ustawy Prawo budowlane / por. komentarz do art. 3 Prawa budowlanego pod redakcją Z. Niewiadomskiego - Wydawnictwo Beck Warszawa 2006r. str. 86/. Bez wątpienia takimi przepisami odrębnymi są przepisy prawa wodnego. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, że nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, lecz jest od niej oddzielona drogą i jeszcze jedną działką. W związku z tym wskazać należy, że wprowadzone do ustawy pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele/ użytkownicy wieczyści, zarządcy/ nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone. Istotne jest, aby oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi / por. powołany wyżej komentarz do art. 28 str. 326 /. W niniejszej sprawie, jak to wynika z decyzji udzielającej K. M. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawów rybnych, korzystanie z tych obiektów będzie bezpośrednio oddziaływało na staw, należący do A. R., o czym świadczy chociażby nałożony na inwestora obowiązek uzgadniania poboru wody a także jej zrzutu. Dlatego też nie może budzić zdaniem Sądu żadnych wątpliwości to, że budowany na podstawie pozwolenia na budowę obiekt będzie oddziaływał - i to bezpośrednio - na nieruchomość skarżącej, a w szczególności na należący do niej staw. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem obu organów, że skoro A. R. brała udział w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, to w sprawie pozwolenia na budowę nie ma już przymiotu strony, skoro właśnie art. 28 § 2 w zw. z art. 3 pkt 20 taki przymiot jej dają. Skoro zaś skarżąca powinna była brać udział jako strona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] a takiego udziału bez swojej winy nie brała, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa organy oby instancji uznały, że nie zachodzi w sprawie podstawa wznowieniowa, o jakiej mowa w tym przepisie. Odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w skardze to wskazać należy, iż w głównej mierze dotyczą one naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stawu, która to decyzja w zasadzie /poza kwestią związaną z podstawą wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1/ nie była badana przez organy w niniejszym postępowaniu. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przez organy w niniejszej sprawie przepisów art. 32 ust. 4 a , 35 ust. 5, 82 b, 81 ust. 4 prawa budowlanego są niezasadne. Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 to w świetle treści projektu budowlanego z grudnia 2004 r., zatwierdzonego decyzją z dnia [...], z którego wynika, że w dacie jego sporządzania na działkach 307/1, 309/10 i 311/15 znajdował się staw o powierzchni 0,16 ha, wydając pozwolenie na budowę organowi architektoniczno - budowlanemu znana była okoliczność / a przynajmniej powinna być znana/ że w grudniu 2004r. /a więc po rzekomym jego zasypaniu we wrześniu 2004r./ staw istniał. Mają jednak na uwadze wyżej wskazane naruszenie przepisów art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c uppsa. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.