IV SA/Wa 2191/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006r. sprawy ze skargi M. R. i D. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. 2.zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. E. S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. M. i D. R. pismem z dnia [...] lipca 2005r. wnieśli do Starosty Powiatowego w O. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów wsi M. - w drodze decyzji administracyjnej - dotyczącej działek nr [...] i [...] z powodu niezgodności jej zapisów z treścią w księdze wieczystej, jak również wyrysem mapy ewidencyjnej oraz ciągłego pomniejszania, tj. od 1973r. do 2005r. powierzchni ich działki nr [...]. Dalej wskazali, iż zasadny jest ich wniosek o powołanie geodety, który dokona ustalenia powierzchni i granicy działki nr [...]. Starosta Powiatowy w O. - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej: K.p.a. (Dz.U z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w tej sprawie Starosta O. wydał już decyzję w dniu [...] czerwca 2000r., którą odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, a następnie Wojewoda [...] decyzję ostateczna z dnia [...] sierpnia 2000r. utrzymującą w mocy ww decyzję organu pierwszej instancji, od której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2001 r. oddalił skargę, sygn. akt II SA 2388/00. Mając więc na uwadze, że sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a skarga na tę decyzję została oddalona przez NSA oraz brak nowych dowodów, które byłyby podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie postępowanie należało umorzyć. Od powyższej decyzji M. i D. R. wnieśli odwołanie. Podnieśli, iż nie zgadzają się z decyzją Starosty, uchylenie tej decyzji jest istotne, aby doprowadzić do ustalenia na jakiej podstawie powstała działka nr [...] w latach 1972-1973. Nadto, takiej treści decyzją organ pozbawił ich rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego Województwa [...] - po rozpatrzeniu środka zaskarżenia - decyzją z dnia [...] października 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż dokumenty dołączone przez strony do odwołania znane były organowi w roku 2000r., zostały one też przekazane do NSA. Wówczas to NSA wyrokiem z dnia 10 grudnia 2001 r. skargę oddalił, uznając zaskarżone decyzje za zgodne z prawem, nadto wskazał organ właściwy do ewentualnego przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Ostatecznie organ podniósł, iż niedostarczenie przez stronę do organu pierwszej instancji nowych dowodów, uniemożliwiło wznowienie postępowania administracyjnego i było podstawą do umorzenia postępowania. M. i D. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2005r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu "zaistnienia nowych okoliczności w postaci dowodów, takich jak wyrys z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej, decyzji Starosty Powiatowego O. z dnia [...] stycznia 2000", jak i dokumentacji W. S. (w tym tytułu własności działki nr [...], wyrysu z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej). Podnieśli, iż powierzchnia ich nieruchomości od 1973r., przy każdych czynnościach geodezyjnych, ulega zmniejszeniu. Natomiast oddalenie skargi przez NSA spowodowane było niemożliwością przedstawienia wyżej powołanej dokumentacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, z przyczyn które wziął pod uwagę z urzędu. Uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [..] z dnia [...] października 2005r. i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] sierpnia 2005r., naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący pismem z dnia [...] lipca 2005r. wnieśli do Starosty Powiatowego w O. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów wsi M. - w drodze decyzji administracyjnej -dotyczącej działek nr [...] i [...] z powodu niezgodności jej zapisów z treścią w księdze wieczystej, jak również z wyrysem mapy ewidencyjnej oraz ciągłego pomniejszania, tj. od 1973r. do 2005r. powierzchni działki nr [...]. Jednocześnie wskazali, iż zasadny jest ich wniosek o powołanie geodety, który dokona ustalenia powierzchni i granicy ich działki nr [...]. Organ - po rozpoznaniu wyżej opisanego wniosku - decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. (utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy) na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie, wskazując iż sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną oraz brak jest nowych dowodów, które byłyby podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Przedstawionym działaniem - w ocenie Sądu - organ pierwszej instancji naruszył poniższe przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek skarżących, po pierwsze nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, po wtóre nie wiadomo w jakim trybie postępowania administracyjnego (zwykłym, czy nadzwyczajnym). Wobec niejednoznacznej treści żądania skarżących (jako że obejmowało ono dokonanie: zmian w ewidencji gruntów - bez wskazania w jakim trybie, rozgraniczenia, ustalenia powierzchni i granic działek), organ rozpoznający podanie mógł mieć wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawców, zatem wydanie rozstrzygnięcia winien poprzedzić ustaleniem przedmiotu sprawy (zakresu żądania), od którego zależał dalszy jej bieg, w tym też jego właściwość. Obowiązkiem organu, do którego podanie zostało skierowane, a następnie organu odwoławczego (który zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a.), było wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania stron, pamiętając że jego sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawców. W tej sytuacji organ - stosując się do zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa - był zobowiązany zwrócić się do wnioskodawców (skarżących) - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania. Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia mógł podjąć dalsze czynności w sprawie. Tymczasem organ samoistnie potraktował wniosek skarżących jako żądanie zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] (przy tym pominął działkę nr [...], również powołaną we wniosku). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 105 § 1 K.p.a., stanowiący o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Powodem umorzenia postępowania był fakt wcześniejszego prowadzenia postępowania z wniosku skarżących o zmianę w ewidencji gruntów odnośnie ww działek, zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000r., jak i braku nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Takiej treści akt administracyjny należało uznać za wydany niezgodnie z prawem. Nie wiedzieć czemu organ uznał, iż z racji poprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zmianę ewidencji gruntów decyzją ostateczną ponowne postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, jako że gdyby na wstępie postępowania wyjaśnił treść żądania skarżących, wówczas mogłoby się okazać, iż wnoszą oni o przeprowadzenie postępowania w którymś z trybów nadzwyczajnym, a ich przedmiotem jest postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Nadto stwierdził też brak nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania, co z kolei oznacza, iż pomimo powołania w podstawie prawnej tylko normy procesowej art. 105 § 1 K.p.a., rozważał sprawę pod kątem wznowienia postępowania. Wobec takiej intencji organu, podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w przepisach postępowania regulujących postępowanie wznowieniowe (art. 145-152 K.p.a.). Organ administracji publicznej - właściwy w sprawie wznowienia -rozpoznając podanie o wznowienie postępowania zakończonego w trybie zwykłym decyzją ostateczną w pierwszej kolejności bada dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz zachowanie terminu do wniesienia podania w omawianym przedmiocie. W przypadku negatywnego wyniku tych czynności wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym razie wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i już w ramach toczącego się postępowania wznowień iowego przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia (art. 149 § 1 i § 2 K.p.a.). Innymi słowy, bada czy przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się strona występuje. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. - stosownie do art. 151 K.p.a - wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej; 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przy czym dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną - wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i § 2 K.p.a. Uchylenie zatem decyzji w tym trybie następuje wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] przy braku równoczesnych przesłanek negatywnych. W tym już wypadku organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podejmuje on w decyzji kończącej wznowienie postępowania dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy; 3) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie rozstrzygnięcie następuje, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż artykuł 151 K.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem definitywnie wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Natomiast w razie, gdy w wyniku wadliwej oceny organ właściwy do rozpoznania podania o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Organ odwoławczy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której wspomniano wyżej - obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza iż jego rola nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W razie gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i utrzyma w mocy bez zmian naruszających prawo decyzję tego organu, wydaje również decyzję wadliwą (wyrok NSA z 25.07.1986r., II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43) - co niewątpliwie miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ na wstępie,ustali żądanie skarżących i w zależności od jego treści podejmie stosowne czynności w sprawie, łącznie ze zbadaniem swojej właściwości, w szczególności mając na względzie ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku. Żądanie skarżących - skierowane do Sądu - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nie mogło zostać uwzględnione, albowiem sąd administracyjny nie ma kompetencji ustawowych do podejmowania rozstrzygnięć takiej treści. Sąd - rozpoznając skargę strony - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z materialnym oraz procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Oeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). Mając na względzie powyższe wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem koniecznym było wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ci art. 135 P.p.s.a. -orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, postanowiono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).