IV SA/Gl 719/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie: WSA Małgorzata Walentek NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: staż. Anna Michalska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.1 pkt 2, art.4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz.575 ze zm.), § 1, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz.294 ze zm.) Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u W. G. choroby zawodowej -[...] wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez placówkę diagnostyczną oraz wskazanie, że warunki pracy w okresie zatrudnienia miały wpływ na wystąpienie zachorowania. W orzeczeniu z dnia [...] G. Centrum Medyczne, Przychodnia Chorób Zawodowych w K. rozpoznało u W. G. [...] z objawami [...]. Jednak z uwagi na znaczny upływ czasu od ustania narażenia na działanie szkodliwego czynnika nie rozpoznało choroby zawodowej. Następnie W. G. został zbadany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego -Przychodni Chorób Zawodowych w S., która to placówka w orzeczeniu z dnia [...] rozpoznała u niego tę samą chorobę i z tej samej przyczyny nie uznała jej za chorobę zawodową. Organ orzekający ustalił także, że W. G. pracował w KWK "[...]" w latach [...] na stanowiskach [...], następnie w latach [...] był zatrudniony w KWK "[...]" na takim samym stanowisku. W roku [...] ponownie podjął pracę w KWK "[...]" jako [...] i [...] co i pracował na powierzchni. W czasie pracy pod ziemią był narażony na działanie [...] o stężeniu przekraczającym dopuszczalne normy. W ostatnim miejscu pracy -Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", gdzie był zatrudniony od [...] nie był narażony na działanie szkodliwego czynnika. Ponieważ kompetentne placówki diagnostyczne nie rozpoznały u pracownika choroby zawodowej oraz z uwagi na przebieg zawodowego narażenia nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od tej decyzji W. G. domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bądź zmianę decyzji i stwierdzenie u niego choroby zawodowej. Zarzucił, że decyzję wydano przedwcześnie, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W szczególności nie wyjaśniono przyczyn rozbieżności w wynikach badań. Współczesne metody diagnostyczne pozwalały na usunięcie sprzeczności zawartych w obu orzeczeniach lekarskich, które stwierdziły u skarżącego chorobę ujętą w wykazie chorób zawodowych, przyjęły, że pracownik był narażony na działanie [...] i wykluczyły chorobę zawodową. Odwołujący się zakwestionował także ustalenie, jakoby w ostatnim miejscu pracy nie był narażony na działanie czynnika szkodliwego. W trakcie kapitalnych remontów pracował po [...] godzin, co mogła potwierdzić Poradnia Zdrowia [...]. Po rozpoznaniu odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z powołaniem się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przyjął, że W. G. pracował w KWK "[...]" w latach [...] w narażeniu na działanie [...] przez okres ok. [...] godzin na zmianę roboczą, tj. w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu [...]. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w/wym. był badany w G. Centrum Medycznym oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., które to placówki diagnostyczne w orzeczeniach. z dnia [...] i [...] nie rozpoznały u niego choroby zawodowej [...]. Wobec braku rozpoznania choroby przez orzeczników kompetentnych placówek nie było podstaw do uwzględnienia odwołania. Zaznaczył także, że w postępowaniu wyczerpano dwuszczeblowy tryb orzekania przez placówki diagnostyczne. Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. G. Wyrokiem z dnia 10 maja 2002 r. , sygn. akt II SA/Ka 1740/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie jest spornym fakt, że placówki diagnostyczne rozpoznały u W. G. jednostkę chorobową wymienioną w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, a nadto nie jest sporny fakt, że podczas pracy w kopalniach, pod ziemią, skarżący był narażony na działanie [...]. Sąd zaakcentował, że przy zaistnieniu obu przesłanek niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej domniemuje się istnienie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy i stwierdzoną chorobą, a zarówno placówki diagnostyczne, jak i organy sanitarne orzekające w sprawie odrzuciły - istnienie związku przyczynowego, lecz nie obaliły domniemania. Podkreślono, że placówki diagnostyczne, zwłaszcza placówka II stopnia, uznały upływ czasu pomiędzy narażeniem skarżącego na działanie [...], a rozpoznaniem choroby za okoliczność wykluczającą stwierdzenie choroby zawodowej, przy czym obie placówki diagnostyczne nie wyjaśniły, jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy. Wskazano na zaniechanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia przyczyn wykluczenia przez placówki diagnostyczne związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą ,a warunkami pracy skarżącego. Sąd nakazał organowi odwoławczemu przy powtórnym rozpoznaniu sprawy uzupełnić postępowanie dowodowe w taki sposób, by wyjaśnić wskazane wątpliwości. Rozważyć, czy w tym celu nie należałoby powtórnie przebadać skarżącego przez placówkę diagnostyczną, a jeśli zleci taki dowód to zażądać od niej orzeczenia zawierającego pełne uzasadnienie odnoszące się do wcześniejszych wyników badań. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...]. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Organ wskazał, iż wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował W. G. na ponowne badania do IMPiZŚ w S., skąd w dniu [...] otrzymano orzeczenie lekarskie z dnia [...], w którym orzecznicy IMPiZŚ nie rozpoznali choroby zawodowej [...] u w/wym. uzasadniając, że "aktualnie przeprowadzone badania potwierdzają występowanie u badanego [...] z cechami [...]. Brak jest jednak udokumentowania na wystąpienie [...] w okresie nie dłuższym niż [...] lat od ustania w [...] roku istotnego narażenia zawodowego na czynniki drażniące [...], co zgodnie z przyjętymi lekarskimi kryteriami orzeczniczymi nie pozwala na uznanie etiologii zawodowej schorzenia. Zaznaczono, że przedstawione w dochodzeniu epidemiologicznym PIS w G. z dnia [...] warunki pracy badanego w latach [...] stwarzały natomiast możliwość jedynie -mało znaczącego -sporadycznego (w okresie remontów wymienników) narażenia na czynniki drażniące [...], co w kontekście rozpatrywania ewentualnej etiologii zawodowej schorzenia nie może być utożsamiane z jego czynnikami sprawczymi. W analizowanym przypadku za czynniki takie należy natomiast uznać -wiodący w rozwoju [...] – nałóg [...], jak tez nawracające [...]. Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. G. Wyrokiem z dnia 19 października 2004 r. , sygn. akt 3/II SA/Ka 3139/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie wykonał wszakże głównego zalecenia NSA, a mianowicie ponownie organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia przyczyn wykluczenia przez placówki diagnostyczne związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą ,a warunkami pracy skarżącego, wyjaśnienia jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy. Podkreślił, iż przy zaistnieniu obu przesłanek niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej domniemuje się istnienie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy i stwierdzoną chorobą, a zarówno placówki diagnostyczne, jak i organy sanitarne orzekające w sprawie odrzuciły - istnienie związku przyczynowego, lecz nie obaliły domniemania. Wskazał, iż w toku dalszego postępowania należy w szczególności wyjaśnić jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art 1 pkt 2, art 4 pkt 5 ustawy z dnia 14. marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz 575 z późniejszymi zmianami) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz. 294) -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w całości w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Organ wskazał, iż wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skierował W. G. na ponowne badania do IMPiZŚ w S., skąd otrzymano orzeczenie lekarskie z dnia [...], w którym orzecznicy IMPiZŚ nie rozpoznali choroby zawodowej [...] u w/wym., uznając, że "aktualnie wykonywane badania potwierdzają rozpoznanie u badanego [...] z cechami [...]. Jednocześnie konsekwentnie jak we wcześniejszych orzeczeniach z dnia [...] i [...] nie znaleziono podstaw do uznania etiologii zawodowej schorzenia, w którego rozwoju fundamentalną rolę odegrał kontynuowany do [...] nałóg [...] ([...] w ciągu doby) i dodatkowo nawracające [...]. Zdaniem lekarzy orzeczników brak jest przy tym obiektywnych dowodów na wystąpienie schorzenia i towarzyszącej mu [...] w okresie istotnego narażenia zawodowego na czynniki drażniące [...], jak też w okresie [...] lat od ustania tego narażenia w [...] Natomiast w późniejszym okresie -co wynika z wywiadu chorobowego- gdy wystąpiło upośledzenie tolerancji wysiłku fizycznego sugerujące istotne zaburzenia, funkcji [...], narażenia zawodowe było sporadyczne i w aspekcie ilościowym mało znaczące dla rozwoju schorzenia. W tym stanie rzeczy , wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez orzeczników kompetentnej, II szczebla placówki diagnostycznej (IMP i ZŚ w S.) -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w całości w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] nr [...]. W skardze do Naczelnego Sądu W. G. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i .przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji stwierdzającej u niego schorzenia wymienionego w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Skarżący wskazał, że mimo istnienia tych samych okoliczności oraz wiedzy że poprzednio wydana decyzja została uznana przez NSA za sprzeczną z prawem, organ administracyjny po raz kolejny wydał decyzję tej samej treści. Podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 04 czerwca 1998r. Sygn. III RN 36/98 dla uwolnienia się od obowiązku świadczeń związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej konieczne byłoby wykazanie, że dane schorzenie nie ma związku z rodzajem pracy wykonywanej przez osobę nim dotkniętą, zaś wytyczne Ministra Zdrowia o rozpoznawaniu chorób zawodowych ustalające surowsze, niż rozporządzenie Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz .U nr 65 poz. 294 z póź zm.) kryteria kwalifikowania schorzeń, są pozbawione mocy prawnej. Reasumując skarżący wskazał, że w przedmiotowym przypadku przyjąć należy, że jeżeli wykryto u niego schorzenie [...], a warunki pracy wskazują z niemal całkowitym prawdopodobieństwem na jego etiologię zawodową, a organ orzekający nie wykluczył jednoznacznie związku przyczynowego stwierdzonej choroby z długoletnią pracą w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego -obowiązkiem organu I instancji było stwierdzenie u odwołującego choroby zawodowej narządu [...]. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego , zobowiązał ten organ do wyjaśnienia, jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy, oraz uzupełnienia postępowania dowodowego w taki sposób, by wyjaśnić wskazane wątpliwości. Przepis ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 270) stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ drugiej instancji nie wykonał głównego zalecenia Sądu, a mianowicie ponownie organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia przyczyn wykluczenia przez placówki diagnostyczne związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą ,a warunkami pracy skarżącego, wyjaśnienia jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy ( wynika to wprost z wyroku WSA z dnia 19 października 2004 r. i wcześniejszego wyroku NSA z dnia 10 maja 2002 r.). Po raz kolejny zatem należy powtórzyć, że przy zaistnieniu obu przesłanek niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej domniemuje się istnienie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy i stwierdzoną chorobą, a zarówno placówki diagnostyczne, jak i organy sanitarne orzekające w sprawie odrzuciły - istnienie związku przyczynowego, lecz nie obaliły domniemania. Opinia jednostki diagnostycznej z dnia [...] jest w istocie powieleniem jej wcześniejszego stanowiska, nie zawiera jasnej i konkretnej odpowiedzi na zasadnicze pytanie "jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy ?". Co więcej w opinii tej wskazuje się ponownie na fakt nie wystąpienia dowodów na istnienie schorzenia w okresie [...] lat od ustania narażenia, a więc w istocie powołuje się na wytyczne metodologiczne Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z [...], które – co wielokrotnie wskazywał NSA - nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej dla pracownika. Przeto z powyższego wynika, iż – wbrew nałożonemu przez Sąd obowiązkowi - nie wyjaśniono i nie ustalono dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, koniecznych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli przepisu art. 200 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania, to uzupełnienie materiału sprawy w wyżej naprowadzonym kierunku, w szczególności wyjaśnienia (udzielenia konkretnej odpowiedzi) na pytanie "jakie znaczenie miał upływ czasu na możliwość zachorowania skarżącego na chorobę zawodową i dlaczego stwierdzone schorzenie nie mogło być wywołane przez czynniki szkodliwe w miejscu pracy ?", a następnie wydanie w sprawie decyzji uwzględniającej zalecenia wynikające z powyższych ( oraz zawartych w poprzednich wyrokach) rozważań Sądu. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 , poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.