II SA/Kr 2769/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi M. D., J. D., J. D., B. D., M. D., W. D., Z. D. i Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. D. kwotę 50 zł ( pięćdziesiąt złotych ) , M. D. kwotę 50 zł ( pięćdziesiąt złotych ) i na rzecz J. D., B. D., M. D., W. D., Z. D. i Ł. D. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001r., nr [...] Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "modernizacji i rozbudowie miejskiej oczyszczalni ścieków w L.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działce nr [...], która leży "w większości w terenach istniejących oczyszczalni ścieków oraz pompowni, symbol - NO. Modernizacja i rozbudowa oczyszczalni będzie prowadzona na wyżej wymienionym terenie bez uszczuplania terenów zieleni izolacyjnej i lęgowej oznaczonych w planie, symbolem - ZL. Wskazano także, iż zgodnie w tekstem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta uchwalonego przez Radę Miejską w Limanowej (uchwała z 29.04.1994r., nr XXVI/208/94, opubl. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 9, poz.97) miejską oczyszczalnię ścieków należy poddać bezwzględnej modernizacji, a w razie potrzeby rozbudowie, przy czym oczyszczalnia wymaga takiej modernizacji by niezbędna ód niej strefa ochronna nie powodowała naruszenia innych ustaleń planu dotyczących terenów sąsiednich, zwłaszcza ustalonych planem terenów zabudowy mieszkaniowej, a wszelkie uciążliwości oczyszczalni winny być ograniczone do granic własności inwestora. Skoro zatem planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta Limanowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XXVI/208/94 z dnia 29.04.1994r., a także uzyskano wymagane prawem uzgodnienia z innymi organami administracji publicznej spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2001r., nr [...] wnieśli: M. D., J. D., J. D. i Z. D., która złożyła również odwołanie imieniem M. D., W. D., Ł. D., B. D., K. D., G. M. –D. i J. D. W uzasadnieniu swoich odwołań wskazali oni, że protestują przeciwko planowanej inwestycji i żądają usunięcia oczyszczalni ścieków "z naszego dotychczas zajmowanego terenu". Domagają się by wzniesiono nową oczyszczalnię ścieków w innym - "bezkolizyjnym" - miejscu. Uważają, iż organ I instancji ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu naruszył szereg przepisów Konstytucji RP oraz ustawy Prawo budowane. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2001r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa, gdyż "działka nr ewid. [...] położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem NO, wg tekstu planu przeznaczonym pod modernizację i rozbudowę istniejących obiektów oczyszczalni ścieków pod katem zarówno zwiększenia jej wydajności, jak też zmniejszenia uciążliwości" - podzielając w tym względzie stanowisko organu I instancji. Nadto w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium wskazało, iż "sprawa ewentualnych nieprawidłowości i roszczeń związanych z wywłaszczeniem ternu pod oczyszczalnię ścieków w L. w latach 70-tych może być zbadana i rozstrzygnięta tylko wyrokiem sądu powszechnego. W tym samym postępowaniu sądowym powinna być również zbadana sprawa zarzutów dotyczących zajęcia terenu pod oczyszczalnię w sposób niezgodny w ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Tylko niezależny sąd może bowiem orzec o słuszności lub niesłuszności podniesionych zarzutów dotyczących zaszłości sprzed wielu lat i ewentualnie wskazać na sposoby zadośćuczynienia za doznane krzywdy. (...) Kwestię minimalizacji uciążliwości istniejącej o czyszczalni - właśnie poprzez jej modernizacje i rozbudowę w miejscu obecnego usytuowania - może natomiast rozwiązać tylko dobrze opracowany projekt techniczny inwestycji, sporządzony przez zespół specjalistów - na następnym etapie procedury budowlanej. (...) Na tym etapie powinny być również rozpatrzone zastrzeżenia stron dotyczące np. wymogów w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W skrajnym przypadku może się wówczas okazać, że inwestor będzie zmuszony odstąpić od realizacji zamierzenia budowlanego, które uzyskało pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania." Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2001 r., nr [...] skargi do sądu administracyjnego wnieśli J. D., J. D. i M. D. (zwani dalej skarżącymi). J. D. zarzucił w swojej skardze złą lokalizację obiektu tak pod względem ekologicznym, jak i urbanistycznym "wybudowanym niezgodnie z prawem - konstytucją i jakimikolwiek zasadami życia moralnego — ludzkiego. (...) Niedopuszczalne, wbrew logice, niespotykane w świecie prawa jest, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrywało decyzje wydawane przez samorządy." Nadto stwierdza, że- "oczyszczalnia to samo bezprawie", a lokalizacja tego typu inwestycji winna być uzgadniania z zainteresowanymi mieszkańcami. J. D. zarzucił, iż zaskarżona decyzja Kolegium do ,jedno wielkie kłamstwo i oszustwo. To szczyt bezczelności i arogancji władzy!" W uzasadnieniu skargi wskazuje on m.in., że całość postępowania administracyjnego władz "limanowsko-sądeckich" jest niezgodna z prawem, zwłaszcza w aspekcie naruszenia własności prywatnej i skorumpowania urzędników. Skarżący podkreśla, że ziemia pod oczyszczalnię została bezprawnie zabrana przy użyciu siły wobec właścicieli przez władze komunistyczne, a obecne władze kontynuują ową bezprawną działalność. Uważa także, iż modernizacja istniejącej oczyszczalni będzie kosztowała więcej niż budowa nowej, domaga się więc zbudowania nowoczesnej oczyszczalni w innym miejscu i wskazuje konkretne miejsce możliwej lokalizacji. M. D. zarzucił zaskarżonej decyzji, iż jest ona całkowicie bezzasadna i niezgodna z Konstytucją RP. a także narusza własność prywatną. Skarżący powołał się także na argumentację zawartą w swoich wcześniejszych pismach, podkreślając, iż ziemia pod oczyszczalnię została zrabowana i domaga się odszkodowania za 30 lat bezprawnego użytkowania. Kwestionuje stwierdzenie, że własność ziemi na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia. Zdaniem skarżącego modernizacja istniejącej oczyszczalni nie daje szans na całkowite wyeliminowanie zarazków i smrodów. Podobnie jak brat, domaga się zbudowania nowej oczyszczalni, w miejscu bezkolizyjnym, z możliwością obsługi kilku gmin sąsiednich i wskazuje na konkretną lokalizację na terenach byłej rafinerii. Ponadto żąda zwrotu niektórych działek, które wg skarżącego nie są potrzebne dla istniejącej oczyszczalni. Zwraca się także z prośbą o sprawiedliwość i zadośćuczynienie za gwałty i krzywdy i krzywdy poniesione od władz Miasta. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż kwestie podniesione przez skarżących, a dotyczące prawidłowości dokonanych wywłaszczeń, miejsca lokalizacji nowej oczyszczalni oraz uciążliwości istniejącego zakładu nie były przedmiotem analizy organów administracyjnych orzekających w przedmiotowym postępowaniu, gdyż okoliczności te nie są przesłankami dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowani terenu. Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ skargi J. D., J. D. i M. D. wpłynęły do Sądu przed dniem 1.01.2004r., to wyżej przytoczona zasada na zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 28.06.2006r. Sąd, działając na zasadzie art.111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządził połączenie sprawy ze skargi J. D. prowadzonej pod sygn. akt II SA/Kr 2770/01 oraz sprawy ze skargi J. D. prowadzonej pod sygn. akt II SA/Kr 2815/01 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M. D. na tą samą decyzję prowadzoną pod sygn. akt II SA/Kr 2769/01. Następnie postanowieniem z dnia 28.06.2006r., sygn. akt II SA/Kr 2769/01 Sąd zawiesił postępowanie sądowe na zasadzie art.124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na śmierć skarżącego J. D. i jednocześnie po wskazaniu na rozprawie przez M. D. następców prawnych zmarłego - podjął zawieszone postępowanie na podstawie –art. 128 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzić należy, iż wniesione skargi odniosły skutek, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn, niż zostały te, które podniesione zostały jako zarzuty w skargach do sądu administracyjnego. W pełni podzielić należy stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zarzuty i wnioski podniesione przez skarżących są bezzasadne w odniesieniu do prowadzonego przez organy administracyjne postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. O lokalizacji inwestycji i jej zakresie decyduje wyłącznie inwestor, a nie organ administracyjny. Bezzasadne jest zatem żądanie i oczekiwanie skarżących, iż organ I instancji lub SKO zmienią zakres inwestycji i nakażą jej realizację w innym miejscu. Ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu służy przede wszystkim stwierdzeniu czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to tym samym nie rodzi po stronie inwestora żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co więcej nie stanowi ona podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych - te mogą być prowadzone wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. Podobnie żadnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają zarzuty skarżących dotyczące kwestii związanych z wywłaszczeniem ich nieruchomości. Zagadnienia te mogą być przedmiotem innych postępowań przed właściwymi organami państwa, lecz nie podlegają rozpoznaniu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W obowiązującym w Polsce stanie prawnym sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności administracji publicznej. Wynika to z podstawowej zasady konstytucyjnej, jaką jest zasada trójpodziału władz. Władza sądownicza – sąd administracyjny - nie może i nie powinna zastępować władzy wykonawczej -administracji - w wykonywaniu jej zadań i merytorycznym załatwianiu spraw administracyjnych. Nie ma zatem możliwości merytorycznego rozstrzygania o złożonych przez skarżących żądaniach o zadośćuczynienie "za poniesione prześladowania, gwałty i krzywdy poniesione od władz Miasta." Rozpoznając przedmiotową sprawą przede wszystkim wskazać należy na błędy organów obu instancji popełnione w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Po pierwsze wskazać należy, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu jest niepełny. We wniosku nie wskazano numeru działki i obrębu którym jest ona objęta oraz miejsca jej położenia. Tych danych można jedynie domniemywać z załączonej do wniosku mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Jednak zawarta w aktach administracyjnych sprawy kserokopia tej mapy nie zawiera wyraźnie zaznaczonych linii rozgraniczających teren inwestycji. Sam wniosek określa inwestycję jako "modernizację i rozbudowę oczyszczalni ścieków" - co oznacza, iż wobec zamiaru modernizacji istniejącej oczyszczalni ścieków, inwestycja będzie realizowana na działce nr [...] przy ul. [...] w L., lecz nie wskazano jednoznacznie, czy inwestycja prowadzona będzie na całej działce, czy tylko na jej części (tej, na której zlokalizowany jest już istniejący zakład)? Również kwestia rozbudowy istniejącej oczyszczalni nie została jednoznacznie wyjaśniona — czy rozbudowa zakładu zamknie się w granicach działki nr [...], czy też rozbudowa będzie realizowana na innych działkach? Jeżeli inwestycja prowadzona będzie tylko na części działki nr [...], to należało w sposób jasny wskazać na załączniku graficznym do wniosku, poprzez wykreślenie linii rozgraniczających, teren inwestycji i brak było podstaw do przyjęcia, iż terenem inwestycji jest cała działka nr [...]. Wniosek odwołuje się do koncepcji technologicznej oraz oceny oddziaływania na środowisko, lecz dokumenty te nie zawierają określenia jednoznacznego terenu inwestycji (numeracji działek). Jest to o tyle istotne, iż wiąże się z obowiązkiem jednoznacznego określenia w jakich obszarach o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego leży teren inwestycji. Z tym wiąże się kolejny zarzut. Jeżeli bowiem modernizacja i rozbudowa istniejącej oczyszczalni ścieków w L. ograniczona jest do części działki nr [...] (wynika to z analizy oceny oddziaływania na środowisko wraz aneksem oraz z koncepcji technologicznej), tej części działki nr [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa uchwalonym przez Radę Miejską w Limanowej (uchwała z 29.04.1994r., nr XXVI/208/94, opubl. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 9, poz.97 z późn. zm.) objęta jest symbolem NO, to dlaczego linie rozgraniczające teren inwestycji na załącznikach graficznych do decyzji organu 1 instancji wykraczają poza obszar NO i pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działki nr [...]. Zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji z [...].04.2001r. organ 1 instancji (str.4 w/w decyzji) sam twierdzi, iż "modernizacja i rozbudowa oczyszczalni ścieków będzie prowadzona na wyżej wymienionym terenie [tj. na terenie o symbolu NO] bez uszczuplania terenów zieleni izolacyjnej i lęgowej oznaczonych w planie symbolem - ZL." Wskutek przyjęcia przez organy administracyjne obu instancji, iż teren inwestycji pokrywa się z granicami działki nr [...], linie rozgraniczające teren inwestycji (tożsame z granicami ewidencyjnymi działki nr [...]) obejmują przynajmniej trzy obszary o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa (uchwała z 29.04.1994r., nr XXVI/208/94, opubl. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 9, poz.97 ze zmianą dokonaną uchwała nr XXIX/204/97 z 27.02.1997r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 17, poz.63): obszar NO — teren istniejącej oczyszczalni łów oraz pompowni; obszar ZL - tereny zieleni łęgowej i izolacyjnej, stanowiące osłoną ścieków wodnych, skarp terenowych, ciągów komunikacyjnych innych stref uciążliwości, z zakazem wszelkiej działalności inwestycyjnej; obszar - Ls - tereny leśne i zadrzewione. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z [...].04.2001r. organ I instancji (str.4 w/w decyzji) wskazuje i odnosi się wyłącznie do dwóch obszarów objętych terenem inwestycji tj. do obszaru o symbolu NO i obszaru ZL, chociaż na str.2 swojej decyzji pisze, iż działka nr 125 leży na trzech obszarach o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji z 14.08.2001 r., będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, stwierdza na str. 2, iż "działka nr ewid. [...] położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem NO, wg tekstu planu przeznaczonym pod modernizację i rozbudowę istniejących obiektów oczyszczalni ścieków pod kątem zarówno zwiększenia jej wydajności, jak też zmniejszenia uciążliwości. Zamierzenie jest zatem zgodne z przeznaczeniem tego obszaru, tak sprecyzowanym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Zatem organ odwoławczy stwierdza zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie odnosi się do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami innych obszarów, które objęte są liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wskazać także należy, iż na załącznikach graficznych do decyzji organu I instancji z [...].04.2001r. nie opisano wszystkich obszarów o odmiennych przeznaczeniach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które to obszary zostały zaznaczone liniami koloru czerwonego. Uznać zatem można, iż organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy i nie odniósł się do całego zabranego w sprawie materiału dowodowego. Co więcej załączniki graficzne do decyzji Burmistrza Miasta z [...].04.2001 r. nie zostały podpisane. Na koniec wskazać należ}, iż SKO rozpatrzyło odwołanie M. D., W. D., Ł. D., B. D., K. D., G. M. –D. i J. Dutki, w których imieniu działała (wniosła odwołanie) Z. D. W przedłożonych Sądowi aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek upoważnienia od w/w osób dla Z. D. do reprezentowania ich interesów w przedmiotowej sprawie przed organami administracji publicznej. Nadto jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Kolegium rozpatrzyło odwołanie wniesione przez B. D., której odwołania w ogóle brak w aktach administracyjnych sprawy. W konsekwencji w obu przypadkach brak było podstaw do rozpatrywania odwołań tych osób przez SKO. Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c"' ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.