II SA/Łd 467/06

Dnia 20 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Pismem z dnia 26 września 2005 r. J. Z. zwrócił się z wnioskiem do Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego o powierzchni 180 m2, budynku gospodarczego o powierzchni 80 m2, przyłącza wodociągowego i energii elektrycznej oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na działce nr 271/3. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz 717 ze. zm ) po rozpatrzeniu wniosku, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka usytuowana jest w odległości 6 m od ogrodzenia cmentarza. W tym przypadku, o możliwości zagospodarowania terenu decydują przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U Nr 52 poz. 315). Z uwagi na fakt, że cała powierzchnia działki znajduje się w odległości mniejszej od cmentarza niż 50 m, nie jest możliwe usytuowanie na jej terenie budynku mieszkalnego. Ponadto w drodze oddzielającej tę działkę od cmentarza przebiega wodociąg miejski o średnicy 25 mm. Średnica tego wodociągu jest niewystarczająca do zaopatrzenia w wodę projektowanego budynku mieszkalnego. Zdaniem organu zastąpienie wodociągu indywidualnym ujęciem wody (studnią), w świetle przepisów powyższego rozporządzenia, również nie jest możliwe. Od decyzji J. Z. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podnosząc, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej. W ulicy A przebiega wodociąg miejski, który jest niewystarczający do zaopatrzenia w wodę planowanych budynków, możliwa jest jednak jego wymiana na inny o większej średnicy, albo zastąpienie go indywidualnym ujęciem wody. Odwołujący wyjaśnił również, że ograniczenia w zabudowie dotyczą nowych cmentarzy, ten zaś jest już zamknięty. Ponadto podniósł, że dla obiektów przy ul. A wydawano już decyzje o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na posiedzeniu w dniu [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt Kpa oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wydało decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar o szerokości poniżej 50 m od cmentarza objęty jest całkowitym zakazem zabudowy budynkami mieszkalnymi. Zakaz ten jest bezwzględny i niezależny od tego, czy teren posiada uzbrojenie wystarczające do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Nie zmieni tego faktu więc, wskazana w odwołaniu możliwość wymaniany istniejącego wodociągu na inny o większej średnicy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że zgodnie z § 7 rozporządzenia określającego jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wskazanych przepisów nie stosuje się wyłącznie do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Ponadto Kolegium wskazało, iż w niniejszym postępowaniu nie jest ono władne do rozstrzygania w sprawie motywów podjęcia decyzji w innej sprawie w odniesieniu do innej osoby. Rażące naruszenie prawa przy ustalaniu warunków zabudowy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwencją ewentualnego błędu organu orzekającego nie może być natomiast zaniechanie stosowania obowiązującego prawa w pozostałych sprawach prowadzonych przez ten organ. Na powyższą decyzję J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze skarżący zarzucił, że organ orzekający w sprawie błędnie zastosował przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, bowiem przyjął on odległość 50 m jako odległość od granicy cmentarza. W przypadku zaś przedmiotowego cmentarza pominięto fakt, że dzieli się on na część grzebalną, tereny gospodarcze, parkingi oraz inne. Skarżący podniósł także, że dla działek sąsiednich wydano wcześniej warunki zabudowy, w tym dla budynku mieszkalnego. W związku z powyższym organ administracji powinien był również rozpatrzyć sprawę pod kontem treści art. 32 ust. 1 Konstytucji, który to nakłada obowiązek równego traktowania. Ponadto J. Z. zarzucił, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę możliwości zabudowy tej działki budynkiem gospodarczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, uzasadniając jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowo określonej przez organ orzekający odległości planowanej zabudowy od cmentarza organ wyjaśnił, że wprawdzie w § 3 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, ustawodawca posługuje się zarówno terminem "odległość cmentarza" jak również "odległość od granicy cmentarza ujęć wody" - ust. 2, to jednakże brak jest podstaw, alby dla potrzeb lokalizowania obiektów mieszkalnych przyjmować inne kryteria obliczania odległości, jak właśnie odległość od granicy cmentarza. Wynika to chociażby z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze. zm.), zgodnie z którym cmentarze powinny znajdować się na terenie ogrodzonym. Stąd też, wszystko co znajduje się w obrębie ogrodzenia cmentarza należy taktować jak cmentarz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, albowiem nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo materialne lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Zgodnie z art. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej wyżej ustawy, a mianowicie: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cytowanej ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2. W niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka o numerze geodezyjnym 271/3, obręb [...] – jak wynika z części graficznej analizy i załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - położona jest w Ł. przy ul. A. Przeprowadzona analiza wyznaczonego terenu wykazała, iż na sąsiednich działkach wyznaczonych w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej budynku, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; działka nr 271/3 ma dostęp do drogi publicznej; działka ta stanowi użytki gruntowe RV o pow. 0,1551 ha i zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja nie spełnia jednak warunków, o których mowa w pkt 3 ustawy, gdyż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Planowana inwestycja nie spełnia również warunku wynikającego z pkt 5 ustawy, bowiem wydanie decyzji byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a taka niezgodność zachodzi w niniejszej sprawie. Chodzi tu w szczególności o przepisy takich ustaw jak: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), czy w końcu jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315). Zgodnie z § 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W rozpatrywanej sprawie działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, usytuowana jest w odległości 6 m od ogrodzenia cmentarza. Należy więc zgodzić się z organem, iż nie jest możliwe usytuowanie na terenie działki o nr 271/3 budynku mieszkalnego, z uwagi na to, że obszar o szerokości poniżej 50 m od cmentarza objęty jest całkowitym zakazem zabudowy budynkami mieszkalnymi. Zakaz ten jest bezwzględny i niezależny od tego, czy teren posiada uzbrojenie wystarczające do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest również podstawy prawnej, do uznania dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, innych kryteriów obliczania odległości, jak właśnie odległość od granicy cmentarza. Powołany przez skarżącego przepis art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a ponadto nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Należy zgodzić się, że obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej, czy zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej wynika z art. 32 Konstytucji. Dlatego też przepis ten stanowi dyrektywę, którą muszą kierować się organy załatwiające sprawy uznaniowe. Pominięcie tej dyrektywy stanowi niewątpliwe naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy zarówno tego przepisu ustawy zasadniczej, jak i art. 155 kpa. W ocenie Sądu zasada ta w podlegającym kontroli postępowaniu administracyjnym nie została naruszona. Powołując się na wskazaną dyrektywę nie można bowiem żądać od organów publicznych prowadzenia postępowania i wydawania rozstrzygnięć w sposób niezgodny z przepisami prawa (tu § 3 wspomnianego Rozporządzenia). Organom obu instancji nie można więc zarzucić w tym zakresie jakiejkolwiek dowolności. W tym miejscu należy również podnieść, iż użytkowanie innych działek budowlanych sprzecznie z § 3 wspomnianego Rozporządzenia może stanowić rażące naruszenie prawa, jednakże o tym nie może rozstrzygnąć Sąd w tym postępowaniu. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił.