IV SA/Wr 488/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 października 2006r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej uchyla decyzję I i II instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt.1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.8 ust. 1, art.39 i art.41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U Nr 64, poz.593 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania H. J. od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podano, że decyzją z dnia [...] roku Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. odmówiła przyznania H. J. świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego przewidzianego w art.8 ust. 1 ustawy albowiem uzyskiwany przez nią dochód przekracza kryterium dochodowe o [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. J. . Skarżąca zarzuciła, że nie zgadza się z traktowaniem jej i wspólnie zamieszkującej matki jako jednej rodziny. Ponadto nie zgadza się z niektórymi sformułowaniami zawartymi w treści decyzji. Skarżąca opisała trudną sytuację w jakiej znalazła się z uwagi na brak stałej pracy jak i ciężką i przewlekłą chorobę matki. Wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o udzielenie jej pomocy ze świadczeń pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zważyło co następuje: Bezsporne w sprawie są ustalenia dokonane przy aktualizacji wywiadu środowiskowego. Wynika z niego, że skarżąca od [...] roku jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. jako osoba bezrobotna bez prawa do pobierania zasiłku. Zamieszkuje wspólnie ze swoją obłożnie chorą matką w dwupokojowym mieszkaniu na parterze jednorodzinnego domu. Jedynym dochodem rodziny jest świadczenie emerytalne matki N. J. w wysokości [...] zł miesięcznie. Matka skarżącej jest od lat osobą ciężko chorą, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na trudną sytuację skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej pomocy finansowej. Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania żądanego świadczenia. Sporne w sprawie jest zdaniem skarżącej, że organ I instancji uznał skarżącą i jej chorą matkę za "rodzinę". Zgodnie z art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. A zatem w sytuacji, gdy skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką, opiekuje się nią jako osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, razem gospodarując, nie można uznać że obie panie nie tworzą "rodziny" w sensie; jaki ustala cytowany powyżej przepis ustawy. Przyjęcie, że skarżąca wraz z matką tworzą "rodzinę" spowodowało konieczność ustalenia kryterium dochodowego (zgodnie z art.8 ust. 1 cyt. ustawy) dla osoby w rodzinie (316 zł). Zgodnie z powyższym, aktualnie prawo do świadczeń społecznych przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ustalony dochód rodziny przekracza owe kryterium dochodowe (316 zł x 2) o [...] zł. W tej sytuacji skarżąca nie posiada uprawnienia do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawodawca wprowadzając równy dla wszystkich próg w postaci kryterium dochodowego miał na względzie sprawiedliwy podział świadczeń z pomocy społecznej. Organ odwoławczy w powyższej sprawie nie dopatrzył się w działaniach organu I instancji naruszenia prawa. W świetle obowiązującej ustawy o pomocy społecznej skarżąca tworzy ze swoją matką rodzinę, wspólnie mieszkając i gospodarując. Ten fakt przesądził o ujemnych dla niej skutkach, albowiem uzyskiwany dochód w rodzinie pzekracza ustawowe kryterium dochodowe, przekroczenie które powoduje zawsze odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozważył również pod kątem art.41 ustawy o pomocy społecznej możliwość przyznania pomocy pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, lecz nie dopatrzył się aby zachodziła jakaś nowa okoliczność, odbiegająca od normalnej sytuacji rodziny, uzasadniająca przyznanie pomocy pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Niewątpliwie przyczyną odmowy, również w tym przypadku, były ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja zwiera zdaniem skarżącej pewne nieścisłości, organ odwoławczy stwierdza, że fakt dofinansowania w [...] roku do turnusu rehabilitacyjnego jak również dofinansowanie do zakupu pielucho-majtek potwierdza pismo MOPS-u Działu Rehabilitacji z dnia [...] r. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera zapisu, że chora matka emerytka ma utrzymywać dorosłą córkę. Jednakże ustawa ta uznaje za dochód rodziny sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Ustawa nakłada na organy je realizujące ustalone normy i reguły, które są bezwzględnie obowiązujące. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym skarżąca nie może twierdzić, że MOPS nie chce jej udzielić pomocy a jedynie, że nie może tego uczynić w świetle obowiązującego prawa. Znalezienie pracy nie mieści się również w gestii Ośrodka Pomocy Społecznej. Ta sfera aktywności pozostaje zawsze do realizacji we własnym zakresie. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy ma charakter fakultatywny. Przyznanie go poprzedza przeprowadzenie postępowania w każdej sprawie indywidualnie. Na decyzję powyższą skargę wniosła H. J. . Skarżąca zarzuciła obu decyzjom brak indywidualnego podejścia do sprawy, naruszenie podstawowych zasad udzielonej pomocy społecznej zawartych w art.2 ust 1, art.3 ust 1,2 i 3, art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, ze nie zgadza się, aby ją i jej chorą mamę zamieszkującą razem traktować jako "rodzinę", a co za tym idzie ustalanie wspólnego dochodu. Skarżąca podała, że jest współwłaścicielką mieszkania, a konieczność opieki nad ciężko chorą matką zmusza ją do wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Jednakże uważa, że ciężko chora matka nie ma prawnego obowiązku utrzymywania dorosłej, niepracującej córki. Fakt dzielenia otrzymanego przez matkę świadczenia na dwie osoby, uważa za niehumanitarne i pozbawiające matkę części pieniędzy, które mogłyby być przeznaczone na liczne jej potrzeby związane z przewlekłą chorobą. Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji i uważa je za niezgodne z rzeczywistością. Swoją sytuację życiową uważa za wystarczający powód do otrzymania wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrując odwołanie strony musiał oprzeć się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i oceniając go podzielił stanowisko tego organu. Z materiału tego wynika jednoznacznie, że skarżąca wraz z chorą matką, wspólnie mieszkając i gospodarując, tworzą "rodzinę" z wynikającymi z tego konsekwencjami. Okoliczność ta przesądziła o wydaniu decyzji odmownej, a decyzję taką podjął organ I instancji również ze względu na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje. Stwierdzenie to nie wynika z "subiektywnego odczucia Samorządowego Kolegium Odwoławczego" jak stwierdziła w skardze skarżąca, a z lektury akt - część IV aktualizacji wywiadu środowiskowego (str.[...] ), gdzie odmowa udzielenia zasiłku celowego została uzasadniona przekroczeniem kryterium dochodowego jak i brakiem środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Sąd zobowiązany jest badać, czy organy, administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela uwagi organów, że skarżąca wraz z chorą matką, wspólnie mieszkając i gospodarując, tworzą "rodzinę" w rozumieniu ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, wraz z konsekwencjami tego faktu. Jednak należy zauważyć, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dopuszczono się uchybień natury formalnej, a jej uzasadnienie nie do końca odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Powołany przepis prawa, korespondując z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a., zobowiązuje bowiem organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. We wniosku z dnia [...] r. H. J. wystąpiła o udzielenie jej pomocy finansowej z pomocy społecznej. Tak sformułowany wniosek – przy niespełnieniu kryterium dochodowego – obligował organ do dokładnego rozpatrzenia, czy nie zachodzą w niniejszej sprawie warunki do zastosowania przepisu art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Przewiduje on, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Stanowiąc tę regulację, ustawodawca nie wyspecyfikował owych przypadków, powierzając tym samym organowi ocenę okoliczności w każdej indywidualnej sprawie w ramach uznania administracyjnego, będącego przecież kategorią prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpoznając sprawę organ każdorazowo powinien, po wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, odnieść się do okoliczności sprawy i rozważyć, czy w sytuacji konkretnej strony nie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Obowiązek ten, wynikający z powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy strona powołuje się na wyjątkowość swojej sytuacji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Okoliczności ustalone w sprawie, jak status skarżącej, jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, obłożna choroba wspólnie zamieszkującej z nią matki połączona z jej całkowitą niezdolnością do samodzielnej egzystencji wskazują, iż sytuacja tej rodziny powinna być przeanalizowana pod kątem zaliczenia do kręgu osób, o których mowa w art. 41 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ wprawdzie sygnalizował rozpatrzenie sytuacji skarżącej także w aspekcie treści art. 41 ustawy, poprzestając na twierdzeniu, że nie dopatrzono się, by "zachodziła jakaś nowa okoliczność, odbiegająca od normalnej sytuacji rodziny, uzasadniająca przyznanie pomocy pomimo przekroczenia kryterium dochodowego." Ocena taka, mająca pobieżny, powierzchowny i całkowicie abstrakcyjny charakter w żaden sposób nie wskazuje na przyjęty przez organ system ocen i preferencji przy kwalifikowaniu zdarzeń uchodzących za "szczególnie uzasadnione przypadki" wraz z ustaleniem, czy występująca w sprawie sytuacja odpowiada, a jeżeli nie, to dlaczego przyjętemu przez organ wzorcowi /normie/. Inaczej ocena ta całkowicie wymyka się spod kontroli Sądu. Kolejna sprawa dotyczy środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną. Organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób. Jednakże w decyzji I instancji brak na ten temat jakiejkolwiek wzmianki, zaś decyzja drugoinstancyjna zawiera nie poparte żadnymi wyliczeniami stwierdzenie o ograniczonych możliwościach finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Zatem, i tu nie jest możliwe dokonanie stosownej kontroli sądowej. Pominięcie powyższych rozważań stanowi o wspomnianym wyżej uchybieniu przepisom postępowania, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na odmowny charakter decyzji, Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.