III SA/Po 38/05

Dnia 20 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 roku przy udziale sprawy ze skargi Zakładu "A" w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] roku o Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...] czerwca 2003 roku Zakładu "A" w Z. złożył w Urzędzie Gminy i Miasta K. wniosek o wydanie koncesji na świadczenie usług komunalnych polegających na usuwaniu , wykorzystaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z terenu Gminy K. Do wniosku dołączył umowę dzierżawy z prawem użytkowania składowiska śmieci położonego w obrębie S. oraz decyzję Starosty Powiatowego w Z. o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. We wniosku strona wskazała przedmiot , obszar prowadzonej działalności oraz środki techniczne , którymi dysponowała w momencie ubiegania się o zezwolenie. Pismem z dnia [...] lipca 2003 roku , w oparciu o treść art. 64 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98,poz,1071) Burmistrz Gminy i Miasta K. zwrócił się do strony postępowania o uzupełnienie wniosku o wydanie koncesji. Zgodnie z treścią tegoż pisma uzupełnienie stanowić miało "dostarczenie informacji o spełnieniu wymagań" dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie przedmiotowych usług. W odpowiedzi na powyższe Zakładu "A" pismem z dnia [...] lipca 2003 roku zagwarantował , iż jest władny wyposażyć usługobiorców z terenu Gminy i Miasta K. w odpowiednio oznakowane pojemniki w ilości wynikającej z zarządzenia Burmistrza z dnia [...] 2003 roku. Zarządzenie to wydane zostało w oparciu o treść art.7 ust.3 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku " o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" ( Dz. U. nr 132. poz.622 ze zmianami). Określało ono wymagania dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi na terenie Gminy i Miasta K. W dniu [...] 2003 roku upoważniona przez Burmistrza Gminy i Miasta K. komisja dokonała sprawdzenia środków technicznych wskazanych we wniosku o udzielenie zezwolenia. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono , iż podmiot nie posiadał pojemników do zbierania odpadów komunalnych określonych w zarządzeniu z dnia [...] 2003 roku. W dniu [...] 2003 roku Burmistrz Gminy i Miasta K. wydał decyzję na mocy której odmówił Zakładowi "A" udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie usuwania, wykorzystywania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na terenie Gminy K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano , iż stosownie do art. 7 ust.3 Ustawy "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "( Dz. U. z 1996 roku , Nr 132,poz.622 ze zmianami) Burmistrz określił wymagania dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi . Zdaniem organu te akty prawa miejscowego określają , jakimi środkami technicznymi winien dysponować podmiot ubiegający się o zezwolenie. Ponieważ Zakład "A" nie posiadał środków technicznych wymaganych do świadczenia usług i nie spełnił wymagań określonych przepisami prawa miejscowego – odmówiono udzielenia zezwolenia. Od powyższej decyzji przedstawiciel Zakładu "A" w Z. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści środka zaskarżenia wskazano , iż decyzja organu gminy narusza treść art.4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" poprzez wydanie zarządzenia , a nie uchwały w przedmiocie określenia wymagań dla ubiegających się o zezwolenie. Nadto wskazano naruszenie zasad postępowania poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie dysponowania przez podmiot odpowiednimi do prowadzonej działalności środkami technicznymi, a także naruszenie zasad gospodarki wolnorynkowej poprzez niezasadne weryfikowanie sposobu prowadzenia przez Zakład "A" Sp. z o.o działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu odwołania-decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W decyzji organu II instancji podzielono argumenty zawarte w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. , podkreślając także , iż ubiegający się o zezwolenie nie spełnił wymagań określonych zarządzeniem . W dniu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Zakład "A" w Z.. W skardze podniesiono zarzuty tożsame z wywiedzionymi w odwołaniu dodatkowo podnosząc , iż działania organu naruszyły zasady wyrażone w treści artykułów 7 do 9 ustawy z dnia 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając całość regulacji prawnej związanej z przedmiotem skargi wskazać należy przede wszystkim treść art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku " o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"(Dz. U .96.132.622). Stosownie do treści tegoż artykułu - przedsiębiorcy zobowiązani są uzyskać zezwolenie między innymi na prowadzenie działalności polegającej na usuwaniu odpadów komunalnych. Ustęp 3 tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 grudnia 2002 roku "o zmianie Ustawy o odpadach i niektórych ustaw" ( Dz. U .03.7.78) nakazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta określenie i podanie do publicznej wiadomości wymagań , jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w pkt 1 cytowanego artykułu. W oparciu o treść tego przepisu Burmistrz Gminy i Miasta K. w dniu [...] 2003 roku wydał zarządzenie o zmianie zarządzenia z dnia [...] 2003 roku w części dotyczącej § 3 załącznika . Otóż pkt 1 zmienionego zarządzenia brzmi " przedsiębiorca posiadający zezwolenie na zbieranie i transport odpadów komunalnych powinien zapewnić zbieranie , odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych z terenu gminy i miasta K.". W istocie więc zarządzenie to stwarza dodatkowe wymagania , ale dla posiadających zezwolenie przedsiębiorców. Sformułowanie zawarte w załączniku uzupełnia treść § 1 zasad ogólnych zarządzenia z dnia 13 lutego 2003 roku ,iż zarówno wnioski o wydanie zezwolenia jak i decyzje zezwalające winny odpowiadać warunkom ogólnym określonym przepisami ustawy. Tym samym jednoznacznie wskazano ,iż wymagania te nie mogą stanowić treści sprzecznych z treścią art. 8 cytowanej ustawy, który określa podstawowe wymogi dla ubiegającego się o zezwolenie i muszą mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Oznacza to , że przedsiębiorca ma obowiązek spełniać wymagania określone przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) tylko wówczas , gdy wydając je – właściwy organ gminy nie przekroczy swoich ustawowych uprawnień. ` Zgodnie treścią art.8 ust 1 pkt 3 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" (Dz..96.132.622) zmienionego treścią art. 5 "o zmianie Ustawy o odpadach i niektórych ustaw " z dnia 19 grudnia 2002 roku( Dz. U .03.7.78)-wniosek o udzielenie zezwolenia winien zawierać "określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem". Ubiegający się wskazał ,że dysponuje środkami technicznymi służącymi do usuwania odpadów z terenu gminy K. i tym samym zachował wymagania nakazane treścią art.8 cytowanej Ustawy. Wobec treści zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta K. z którego wynika ,iż dopiero decyzja o udzieleniu zezwolenia winna stanowić dla przedsiębiorcy wymóg posiadania wyszczególnionych w załączniku pojemników stwierdzić należy , iż zarządzenie to już w aspekcie sformułowania zadania posiadania przedmiotowych zbiorników było wadliwe i pozbawiło organ możliwości żądania od strony zawartych w nim dodatkowych przesłanek, skoro strona nie była przedsiębiorcą "posiadającym zezwolenie". Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt , iż już po złożeniu wniosku o udzielenie koncesji organ rozpatrując go w trybie art. 64§2 Kpa zażądał jego uzupełnienia poprzez nadesłanie informacji "o spełnieniu wymagań" dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Przy czym żądając uzupełnienia organ wskazał wymogi przewidziane w zarządzeniu dla przedsiębiorców posiadających zezwolenie, a nie ubiegających się o nie. Na marginesie dodać należy , iż zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego( wyrok NSA z 29 grudnia 2005 roku , sygn .akt OSK 394/05.publik Wspólnota nr17.763).Organy mogłyby więc powoływać się na warunki zawarte w zarządzeniu, gdyby był on aktem prawidłowo uchwalonym i opublikowanym – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wypada przy tym zauważyć ,że ustawa z 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" nie pozostawia wątpliwości ,że nie jest to decyzja uznaniowa. Oznacza to ,że jeżeli podmiot spełnia wymagania , a konkretnie dysponuje odpowiednimi środkami do wykonania takich usług-to organ gminy musi wydać mu stosowne zezwolenie. W niniejszej sprawie organ niezasadnie oczekiwał spełnienia dodatkowych przesłanek dla ubiegających się o zezwolenie w oparciu wadliwy akt prawny i jednocześnie sprzecznie z normą art.7 ustawy " o utrzymaniu porządku i czystości w gminach." Z tych względów należało uznać ,że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z obrazą prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy. Bowiem odmienna ocena merytoryczna wydanego na podstawie delegacji ustawowej zarządzenia musiałaby ograniczać się do stwierdzenia ,że w istocie podmiot spełniał wymogi określone przepisami prawa dla ubiegających się zezwolenie. Jednocześnie dokonując naruszenia przepisów prawa materialnego organ naruszył przepisy procedury. Mianowicie wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu I instancji podstawę prawną z art. 9 ust 1 lit cytowanej Ustawy – nie uzasadniając w żaden sposób tej podstawy prawnej, a uzasadniając zastosowanie innego przepisu .Skoro rozstrzygnięcie decyzji stanowi konkretyzację normy a uzasadnienie jest wytłumaczeniem tej konkretyzacji - to tym samym merytoryczną argumentację innego przepisu niż stanowiący podstawę rozstrzygnięcia uznać należy za naruszenie przepisów postępowania tj, treści art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd ma obowiązek z uwagi na regulację zawartą a art.145 par.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"( Dz. U Nr 153 , poz.1270 ze zmianami) dokonać oceny prawidłowości i wykładni zastosowanego prawa materialnego , w szczególności tych przepisów ,które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji i były przedmiotem sporu pomiędzy stroną a organem administracji. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględniać przede wszystkim materię ustawową regulującą zagadnienia będące przedmiotem niniejszego postępowania i na jej podstawie określić oraz podać do publicznej wiadomości szczegółowe wymagania , jakie powinien spełniać ubiegający się o zezwolenie; w przypadku wydania decyzji na mocy szczegółowego zarządzenia Burmistrza opierać się ona winna tylko na tych przepisach prawa miejscowego ,które znajdują umocowanie w obowiązujących przepisach. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego - stwierdzić należy , iż w niniejszym postępowaniu brak było podstaw w oparciu o treść skargi dla uznania stronniczości członka kolegium. Wobec braku jednoznacznego ustalenia więzów prawnych pomiędzy stroną a członkiem Kolegium- nie sposób ocenić oddziaływania prowadzonej sprawy na jego prawa i obowiązki .Tylko bowiem stwierdzenie obu tych przesłanek łącznie przesądza o zaistnieniu przyczyn z art. 24 par 1 pkt 1 ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy , iż dla zastosowania treści tegoż przepisu wymaganym jest wykazanie nie jakiejkolwiek relacji ze stroną postępowania, ale o taki stosunek prawny ,że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki członka kolegium. Samo istnienie stosunku prawnego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta K. a członkiem kolegium nie jest wystarczającym powodem wyłączenia . Sąd nie podzielił także stanowiska strony zawartego w treści protokołu rozprawy, a dotyczącego kwestii sporządzenia protokołu oględzin w dniu 4 sierpnia 2005 roku. Oględziny bowiem w rozumieniu art.85 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stanowią spostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy i w istocie spełniają rolę poznawczą , a nie kontrolną .Natomiast z treści przedmiotowego protokołu wynika , iż sporządzony on został w oparciu o przepis art. 8 a pkt 1 pdpkt.2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku-"o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"- dla kontroli danych podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia na świadczenie usług. Treść protokołu wskazuje, iż stronie umożliwiono uczestnictwo w czynności oraz wypowiedzenie się co do ich przebiegu .Tym samym brak jest podstaw do uznania , iż naruszono prawa strony w rozumieniu art. 79§1 ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze , na podstawie art.145 §1pkt 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) –Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej Ustawy. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska D.W.d