II OSK 36/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Alicja Plucińska – Filipowicz NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 519/06 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 519/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji orzekł, że organy I i II instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego Wynika to z tego, że prawidłowo Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 217 i 219 kpa oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia na wniosek inwestora R. S., że budowa budynku garażowego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] działka [...] ark. [...] obręb S., wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] R. S. jako inwestor, został bowiem zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zapisem powyższego planu miejscowego jest zlokalizowana na terenie oznaczonym [...] – tereny budownictwa mieszkaniowego. Natomiast na terenach oznaczonych powyższym symbolem możliwe jest sytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwala na to wymiar tej działki. Oznacza to, że ustalenia planu dopuszczają maksymalnie 25% zabudowy dla działek do 800m2, a przedmiotowa działka ma 616m2, zaś procent zabudowy budynkiem mieszkalnym i garażowym wynosi prawie 30%. W tym stanie faktycznym budynek garażowy wykonany bez pozwolenia na budowę nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P.. Rozpatrując zażalenie R. S. na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu jeszcze raz podkreśliło, że przedmiotowy budynek garażowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest więc możliwe sankcjonowanie takiego działania poprzez wydawanie z datą wsteczną decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast obecnie obowiązujący plan miejscowy dopuszcza maksymalny procent zabudowy do 25% powierzchni działki. W decyzji o warunkach zabudowy z [...] dopuszczono budowę garażu, ale z zastrzeżeniem, że wskaźnik zabudowy ogółem dla tej działki nie przekroczy 20% powierzchni działki, zaś powierzchnia zabudowy przedmiotowej działki wynosi 29%. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta P.. Skarżący stwierdził, że na przedmiotowej działce o pow. [...] m2 znajduje się budynek mieszkalny o pow. [...] m2, czyli zdecydowanie mniejszy od wielkości maksymalnej określonej w planie tj. [...]m2 oraz garaż o pow. [...]m2, także mniejszy niż dopuszcza plan miejscowy, zaś parametry techniczno-budowlane odpowiadają przepisom prawa budowlanego. Ponadto dodał, że w decyzji z [...] o warunkach zabudowy stwierdzono, iż powierzchnia zabudowy garażu nie może przekroczyć łącznie [...] m2, a także powodować przekroczenia ogólnego procentu zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i orzekł, że prawidłowa jest interpretacja zapisu planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] w powiązaniu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], że zabudowa przedmiotowej działki nie jest zgodna z tym planem miejscowym. Ponadto dodał, iż jest oczywiste, że budowa garażu powstała w warunkach samowoli budowlanej, zaś budynek mieszkalny wybudowano z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Skutkiem powyższego było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...], którym zobowiązano inwestora m.in. do złożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Obowiązującym planem jest plan zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...]. W § 5 pkt 2 ppkt h zapisano "dopuszczalny maksymalny % zabudowy działki z zabudową wolnostojącą i bliźniaczą na działkach do 800m2 do 25 % ich powierzchni (...)". Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] zapisano w pkt 7 "powierzchnia zabudowy garażu nie może przekroczyć łącznie 40m2, a także powodować przekroczenia ogólnego procentu zabudowy terenu określonego w pkt 4 decyzji". Natomiast, dodał Wojewódzki Sąd Administracyjny, w pkt 4 decyzji zapisano: "zainwestowanie omawianej nieruchomości należy ograniczyć max do 20% łącznej powierzchni działki [...] przy jednoczesnym zachowaniu minimalnego procentu zagospodarowania zielenią (50% pow. terenu)". Z tych względów, biorąc pod rozwagę zapis pkt 7 i 4 decyzji o warunkach zabudowy w połączeniu z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie § 5 pkt 2 ppkt d, f, h, niemożliwe jest wydanie zaświadczenia, o które wystąpił inwestor składając wniosek z dnia [...]. Dlatego też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, interpretacja proponowana przez skarżącego, że nie należy sumować powierzchni domu mieszkalnego z powierzchnią garażu jest nieprawidłowa i pozostaje w sprzeczności zarówno z zapisem planu miejscowego jak i zapisem decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł R. S. działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości. W treści skargi kasacyjnej podniósł dwa podstawowe zarzuty. Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 5 ust. 2h Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. w P., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż powierzchnię zabudowy domu mieszkalnego i budynku pomocniczego, w myśl powyższego przepisu, należy sumować. Po drugie, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "poprzez oddalenie skargi R. S., przerzucając tym samym na skarżącego negatywne konsekwencje niejasnego sformułowania przepisów prawnych, przeprowadzając ich wykładnię na niekorzyść obywatela". W związku z powyższym skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Ponadto, należy podkreślić, że w świetle art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, bez nawet jednak odwołania się do podstawy skargi kasacyjnej z tego przepisu czyli art. 174 pkt 1 tejże ustawy w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi wnoszący skargę musi bowiem wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż organy administracji w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, nie nastąpiło naruszenie § 5 ust. 2 ppkt h Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. w P., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że powierzchnię zabudowy domu mieszkalnego i budynku pomocniczego w świetle powyższego przepisu, należy sumować. Wynika to zarówno z wykładni powyższego § 5 ust. 2 ppkt h w części opisowej powyższego planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego jak i osnowy ówcześnie obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Należy podkreślić, że budowa przedmiotowego garażu nastąpiła w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Z tych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] zobowiązał inwestora m.in. do złożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności przedmiotowej budowy garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. Natomiast obowiązującym planem miejscowym był plan zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta z dnia [...]. W § 5 pkt 2 ppkt h jednoznacznie stwierdzono, że "dopuszczalny maksymalny % zabudowy działki z zabudową wolnostojącą i bliźniaczą na działkach do 800m2 do 25 % ich powierzchni (...)". Ponadto, w obowiązującej wówczas decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], która wygasła w dniu [...], zapisano w pkt 7 "powierzchnia zabudowy garażu nie może przekraczać łącznie 40m2 , a także powodować przekroczenie ogólnego procentu zabudowy terenu określonego w pkt 4 tej decyzji". Natomiast w pkt 4 powyższej decyzji stwierdzono, że "zainwestowanie omawianej nieruchomości należy ograniczyć max do 20% łącznej powierzchni działki [...] przy jednoczesnym zachowaniu minimalnego procentu zagospodarowania zielenią (50% pow. terenu)" . W tej sytuacji prawnej i faktycznej, biorąc pod rozwagę zapis pkt 7 i 4 decyzji o warunkach zabudowy w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, a w szczególności § 5 pkt 2 ppkt d, f, h prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, odmawiając wydania zaświadczenia, o które ubiegał się inwestor składając wniosek z [...]. Należy także podkreślić, że odpowiednie ustalenia przedmiotowego planu miejscowego z [...] roku, jeżeli stanowią o zabudowie mieszkaniowej to odróżniają pojęcie budynek mieszkalny, ujęte np. w § 5 ust. 2 ppkt b, d lub l od § 5 ust. 2 ppkt h, w którym używane jest pojęcie "zabudowa działki". Oznacza to, że nie nastąpiła w tej sprawie błędna wykładania czyli mylne zrozumienie treści danego przepisu prawa miejscowego przez Sąd pierwszej instancji. Także całkowicie chybiony jest zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP z tej przyczyny jakoby Sąd pierwszej instancji oddalając skargę R. S. przerzucał na skarżącego negatywne konsekwencje niejasnego sformułowania "przepisów prawnych, przeprowadzając ich wykładnię na niekorzyść obywatela". Wynika to z tego, że po pierwsze, jest to – co podniesiono wyżej – prawidłowa ich wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Po drugie, z dyspozycji art. 2 Konstytucji RP normującej zasadę demokratycznego państwa prawnego, w żadnym przypadku nie wynika tego rodzaju uprawnienie dla skarżącego i to w sytuacji prawnej i faktycznej, w której dopuścił się tzw. samowoli budowlanej czyli nastąpiło z jego strony naruszenie przepisów prawa materialnego rangi ustawowej. Dlatego też w tej sprawie nie nastąpiło także naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa, która to zasada została wyinterpretowana przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego. Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.