IV SA/Wa 1388/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Izabella Janson, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 roku sprawy ze skargi H. A. i A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - oddala skargę - Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku H. i A. A. z dnia 16 lutego 2004r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe na działce nr ewid. [...] położonej przy ul.[...] w S. Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. oraz J. i H. B., M. B., P. B. i J. B. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S., W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 mara 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Z kolei przepis art. 61 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego". Na podstawie art. 61 ust. 6 cyt. ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), którego § 3 stanowi: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwi organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. I-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt I ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej "wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W myśl § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej, a główny wjazd lub wejście na działkę odbywa się od strony granicy z dz. ew. nr [...], która obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu przez tę działkę pasem przyległym do wschodniej granicy tej działki i biegnącą w kierunku północnym do ulicy [...]. Tym samym uznać należy, iż front działki stanowi granica tej działki przylegająca do działki ew. nr [...]. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, iż granice obszaru analizowanego oznaczone na "części graficznej analizy urbanistycznej" cyframi l-ll, II-III oraz III-IV zostały wyznaczone niezgodnie z powołanymi wyżej przepisami (w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki). Ponadto zdaniem organu z akt sprawy wynika, iż organ I instancji do decyzji wysyłanych do stron postępowanie nie dołączył jej załączników, lecz pozostawił je -jak wynika z treści decyzji doręczonej skarżącym "do wglądu" w aktach sprawy w Urzędzie. Zaskarżona decyzja w ocenie organu odwoławczego nie spełnia również warunku o którym mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 cyt. ustawy wskazującego, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna określać ".warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, odsyła ona bowiem w sposób ogólnikowy do aktów prawnych, bez przytoczenia treści konkretnych warunków wynikających z przepisów prawa zawartych w tych aktach, albo określa warunki bez wskazania przepisów prawa, z których mają one wynikać. Tym samym organ przerzuca na inwestora obowiązek ustalenia warunków, wynikających z przepisów odrębnych, które powinna spełniać inwestycja, co jest niedopuszczalne w świetle ww. przepisów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006r wnieśli A. i H. A. W ocenie skarżących w decyzji o warunkach zabudowy zostały zawarte wyniki analizy, z których jasno wynika "że w obszarze objętym analizą urbanistyczną znajdują się budynki o takiej samej funkcji (mieszkalnej) jak wnioskowany budynek do rozbudowy. Dlatego też zdaniem skarżących, rozszerzenie obszaru analizowanego nie wpłynie na zmianę decyzji. Podnoszą, iż należący do nich budynek został wybudowany w latach 50-tych. Nieruchomość tą nabyli od Spółdzielni Mieszkaniowej w S. w 2003r. W dacie nabycia budynek był w złym stanie technicznym wszystko było bardzo zaniedbane. Wykonali więc prace porządkowe i podnieśli estetykę budynku oraz działki na miarę możliwości finansowych i prawnych. Nieruchomość objęta inwestycją położona jest w ścisłym Centrum miasta w tym rejonie każdy kawałek działki jest maksymalnie wykorzystany. Działka jest bardzo mała dlatego rozbudowa w innej formie jest niemożliwa (powierzchnia działki [...]m2). W ocenie skarżących nadbudowa budynku nie spowoduje pogorszenie warunków mieszkaniowych żadnej ze stron postępowania, gdyż nie zasłoni ona dostępu światła do sąsiednich domów. Uchylenie decyzji Burmistrza Miasta powoduje zaś opóźnienie prac związanych z modernizacją starego dachu " który jest w bardzo złym stanie w porze deszczowej mimo napraw bieżących przecieka i niszczy to co zostało wyremontowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. na mocy której działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe na działce nr ewid. [...]położonej przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż konieczność uchylenia decyzji organu I instancji wynikała z faktu: 1. niezgodnego z przepisami prawa określenia przez ten organ granic obszaru analizowanego, 2. niedoręczenia stronom załączników do decyzji, 3. nie określenia przez organ I instancji w sposób właściwy warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji odsyła w sposób ogólnikowy do aktów prawnych, bez przytoczenia treści konkretnych warunków wynikających z przepisów prawa zawartych w tych aktach, albo określa warunki bez wskazania przepisów prawa, z których mają one wynikać. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Wskazać należy, iż organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, jedynie wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wtedy gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć to będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwaną dalej ustawą). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt adminisatrcyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących, składającą się z części graficznej i tekstowej. Jak słusznie podniósł jednak organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie zakreślona w załączniku graficznym (zał nr 1 do decyzji) granica obszaru analizowanego nie stanowi trzykrotnej szerokości frontu działki, a tym samym nie spełniony został warunek o którym mowa w § 3 powyższego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.. Na załączonej mapie obszar analizowanego terenu, jest mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki. W świetle powyższego, w celu właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku skarżących zasadnym jest określenie granic obszaru analizowanego zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych powyżej przepisów szczególnych. W ocenie Sądu, już sama konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego, stanowiła wystarczająca podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa, w konsekwencji bowiem ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 sygn. akt SA/Bk 677/04 pub. ONSAiWSA 2006/2/54 "wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy." Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż argumenty strony skarżącej zawarte w skardze wskazujące na negatywny aspekt zaskarżonej decyzji polegający na opóźnianiu prac budowlanych, związanych z modernizacją starego, przeciekającego dachu, co prowadzi do dewastacji wykonanych wewnątrz istniejącego starego budynku robót nie mogą być wzięte pod uwagę. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają ma podstawie przepisów prawa. Co oznacza, iż wydawane przez nie rozstrzygnięcie muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wszelkie zaś odstępstwa i uchybienia winne być niwelowane zarówno przez organy odwoławcze, sądy administracyjne, lub jeżeli zachodzi taka konieczność za pomocą innych środków określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. np. wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec zaś uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji organu I instancji, organ ten zobowiązany będzie ponownie rozpoznać wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy, badając czy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz mając na uwadze inne wymagania określone w przepisach szczególnych, w tym dotyczące właściwego opracowania analiz graficznej i tekstowej stanowiących załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na marginesie należy również wskazać, iż podnoszone przez skarżących kwestię ewentualnego zacieniania, przez planowaną inwestycję działek i budynków sąsiednich nie są podlegają rozpoznaniu na etapie ustalania warunków zabudowy. Okoliczności te winne być badane i rozstrzygane przez organy wydające pozwolenie na budowę. W świetle powyższego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.