IV SA/Gl 1202/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński, , , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] r. E. J. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o udostępnienie, w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji dotyczących posesji przy ul. A w C. w następującym zakresie: 1. podjętych decyzjach w zakresie nielegalnej budowy garażu w zachodniej części działki, 2. nielegalnej samowoli budowlanej polegającej na wyburzeniu ganku i wybudowaniu dwa razy większego w latach [...]-[...] bez wymaganych zezwoleń i zgody współwłaścicieli, 3. wyburzeń dokonanych w domu, 4. wymiany okien i ocieplenia budynku bez wymaganych zgłoszeń i zgody współwłaścicieli. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił E. J. udostępnienia informacji publicznej w zakresie podjętych działań w sprawie robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej w C. przy ul. A. W motywach decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że obecnie jedynym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. A w C. jest Pani D. P.. Wszelkie zaś ustalenia organu nadzoru budowlanego, tj. treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podjęte wobec właścicielki nieruchomości położonej przy ul. A w C. podlegają zarówno ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883), jak i ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pani D. P. (właścicielka nieruchomości) z tego prawa nie zrezygnowała. Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. J. wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W dniu [...] r. organ odwoławczy wydał decyzję Nr [...], w której uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. Wyjaśnienia wymaga zatem kwestia prawidłowo udzielonej zgody Pani D. P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ustaleń organu nadzoru budowlanego w zakresie robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej przy ul. A w C.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...], którą odmówił E. J. udostępnienia informacji publicznej o działaniach podjętych w sprawie robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej w C. przy ul. A. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ponownie wskazał, że wszelkie ustalenia organu nadzoru budowlanego (treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć) podjęte wobec właścicielki nieruchomości podlegają zarówno ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883), jak i ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W dniu [...] r. właścicielka nieruchomości złożyła pisemne oświadczenie, w którym nie wyraziła zgody na przetwarzanie i udostępnianie swoich danych osobowych oraz nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. E. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że jej wniosek dotyczył udostępnienia decyzji zapadłych w sprawie nielegalnych robót budowlanych, a nie działań podejmowanych w toku sprawy. Nadto argumentowała, że w swoim wniosku prosiła o wykreślenie danych osobowych, gdyż decyzje podjęte przez organ nadzoru budowlanego dotyczą obiektów i są niezależne od tego kto jest ich właścicielem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. Nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że żądanie E. J. dotyczy udostępnienia danych osobowych, którymi zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznano pierwszeństwo innym ustawom ograniczającym dostęp do informacji publicznej. Ustawą taka jest m.in. ustawa o ochronie danych osobowych. Nadto w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzono, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych określone zostały przypadki kiedy dopuszczalne jest przetwarzania danych osobowych. Nie zachodzą one w niniejszej sprawie, gdyż osoba, której dane dotyczą nie wyraziła zgody na ich przetwarzanie, a z odwołania nie wynika do zrealizowania jakich uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa dane te są konieczne. Zdaniem organu odwoławczego udostępnienie skarżącej żądanych przez nią informacji byłoby również obejściem przepisu art. 73 K.p.a., który zapewnia dostęp do akt sprawy tylko stronom postępowania. Organ podkreślił, że w sprawie nie jest możliwe stosowanie przepisu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej bez uwzględnienia wcześniejszych przepisów tej ustawy, a to art. 1 ust. 2 oraz art. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. J. oświadczyła, że w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagała się informacji o decyzjach podjętych przez nadzór budowlany odnośnie wykonanych nielegalnie prac budowlanych, nie żądała natomiast ujawnienia do kogo decyzje te były kierowane. Skarżąca zarzuciła również, że jej wniosek nie opiera się na przepisach ustawy o ochronie danych osobowych i w związku z tym nie ma obowiązku jego uzasadniania. Nadto zarzuciła, że nie domagała się dostępu do akt sprawy administracyjnej. Wnioskowała wyłącznie o udostępnienie ostatecznych decyzji, które są jawne i każdy obywatel może mieć do nich dostęp. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, którą w zakresie swojej właściwości sprawuje sąd administracyjny, obejmuje zarówno zachowanie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z uregulowań art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy rozstrzygnięcia dotknięte są takimi wadami, podlegają one uchyleniu. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej. Sąd nie przystąpił jednak do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż stwierdził, że sprawa nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego lecz należy do wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej ustawą do dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Stosownie zaś do treści przepisu art. 2 ust. 1 prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, w którym określone zostały podstawy dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej. Są nimi: ochrona informacji niejawnych, ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych, a także prywatność osoby fizycznej i tajemnica przedsiębiorcy, przy czym ograniczenia w dwóch ostatnich przypadkach nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego im prawa. W myśl natomiast art. 22 ust. 1 ww. ustawy podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Wskazać należy, że użyte w przepisie określenie "z powołaniem się" oznacza, że wystarczy, iż podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby w sprawie właściwym do orzekania był sąd powszechny i tym samym wyłączona została możliwość przeprowadzenia kontroli przez sąd administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r. OSK 600/04, Lex 160607). Bezspornym jest, że zarówno zaskarżoną decyzją, jak i poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej powołując się na prywatność osoby fizycznej. Pomimo bowiem faktu, że skarżąca nie domagała się ujawnienia danych osobowych adresata decyzji lecz rozstrzygnięć merytorycznych wydanych przez organ administracyjny, żądane przez nią informacje pozostają w ścisłym i nierozerwalnym związku z osobą właściciela nieruchomości położonej w C. przy ul. A i dotyczą sfery jego prywatności. Stronie nie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego, gdyż sąd ten nie jest właściwy do rozpoznania takiej sprawy. Skarżąca może natomiast, zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie żądanej informacji. Sądem właściwym do orzekania w takim przypadku będzie sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 22 ust. 3 ustawy). Unormowanie art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zatem niezgodne z treścią tego przepisu błędne pouczenie strony przez organ odwoławczy o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie będzie miało żadnego wpływu na zastosowanie tego przepisu. Dodać także należy, że w przypadku, gdy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest ochrona prywatności osoby fizycznej, wnioskujący o udzielenie tego rodzaju informacji korzysta z silniejszej ochrony prawnej. Już bowiem samo orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające prawo do uzyskania dostępu do informacji publicznej będzie bowiem stanowić podstawę do udzielenia stronie takiej informacji. Natomiast gdyby w sprawie orzekał sąd administracyjny i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji skutkowałoby to jedynie uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności i w konsekwencji przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd postanowieniem skargę odrzuca. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie Sąd nie jest właściwy do merytorycznego rozpoznania skargi w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie powołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec o odrzuceniu skargi.