II SA/Bd 155/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Barbary i Sławomira S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nakazał Barbarze i Sławomirowi S. rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego, realizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. L. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniesiono, iż postanowieniem z dnia [...] 2005 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...] w miejscowości [...]. i nałożył na Barbarę i Sławomira S. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 października 2005 r. niezbędnych do zalegalizowania budowy dokumentów. W związku z okolicznością, iż nie doszło w wyznaczonym terminie do wykonania nałożonych obowiązków organ uznał, że w zaistniałej sytuacji ma zastosowanie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, określającego obowiązek właściwego organu do nakazania w drodze decyzji - rozbiórki obiektu budowlanego (...), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Barbara i Sławomir S. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący wskazali, iż pismem z dnia [...] 2005 r. Barbara S. wniosła prośbę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2005r. nr [...] dotyczącej nakazania Sławomirowi S. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego "budynku gospodarczego" o wymiarach 24,0 x 7,0 m usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości K., ponieważ dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a strona tj. Barbara S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Argumentację z tego etapu postępowania odwołujący podtrzymali w niniejszym odwołaniu, po raz kolejny podkreślając, iż budynek, wobec którego orzeczono rozbiórkę, jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji budowy ogrodzenia w granicy działki nr [...]. Ponadto zarzucono, że rozstrzygnięcie w sprawie rozbiórki spornego obiektu zapadło, pomimo występującej wadliwości w doręczeniu decyzji każdej ze stron, a ponadto bez uwzględnienia oświadczeń stron złożonych we wniosku o wznowienie postępowania i w protokole z kontroli, że budynek wybudowany został na czas budowy ogrodzenia w granicy działki, co ich zdaniem uprawnia do postawienia tezy o prowadzeniu całego postępowania bez udziału stron. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji. Zdaniem organu odwoławczego należy uznać słuszność decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę spornego budynku wobec nie dostarczenia przez zobowiązanych inwestorów, dokumentacji określonej przepisami art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w wyznaczonym do tego terminie. Organ nie uznał też argumentacji stron wskazującej, iż przedmiotowy budynek to jedynie obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy, położony na terenie budowy w związku z planowaną realizacją ogrodzenia działki nr 168, ponieważ jest to budynek gospodarczo – garażowy, trwale połączony z gruntem, usytuowany na terenie, na którym nie realizuje się innej budowy niż ów budynek. Natomiast planowana realizacja ogrodzenia działki nr 168 nie jest budową obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem ogrodzenie to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, o czym stanowi art. 3 pkt 9 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutu wadliwego sposobu doręczania korespondencji, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż dotychczas strony nie podnosiły takiego sprzeciwu, mimo, iż przesyłki organu adresowane były wspólnie na Barbarę i Sławomira S., a odbierane zarówno przez jedno jak i drugie z małżonków, przy czym odwołujący nie wykazali się posiadaną rozdzielnością majątkową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Barbara i Sławomir S. wyrazili swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu odwoławczego zarzucając, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności nie są zgodne z oświadczeniem strony, lecz subiektywną oceną pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W., ponieważ ich zdaniem przedmiotowy budynek jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji budowy ogrodzenia w granicy działki, a budowa ogrodzenia w granicy działki nie wymaga pozwolenia budowlanego. Skarżący nie zgadzają się z ustaleniami zawartymi w protokole z kontroli dokonanej przez organ wskazującymi, iż przedmiotowy budynek jest w stanie surowym otwartym. Ich zdaniem stwierdzenie to nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż budynek posiada dach okna i bramy, a więc jest w stanie surowym zamkniętym, nie jest to również budynek gospodarczo - garażowy, na budowę którego wymagane byłoby pozwolenie budowlane. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, iż skarżący nie dostarczyli do organu nadzoru budowlanego I instancji wymaganych dokumentów w określonym terminie, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej budowy przedmiotowego budynku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki spornego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę w niniejszej sprawie ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie może natomiast orzekać bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, bowiem działalność w tym zakresie zastrzeżona jest do wyłącznej właściwości organów administracji publicznej. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wydana w trybie przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wobec nie dostarczenia w wyznaczonym terminie właściwej dokumentacji, umożliwiającej zalegalizowanie tego przedsięwzięcia budowlanego. Natomiast przedmiot sprawy odnosi się do budynku gospodarczo – garażowego, trwale połączonego z gruntem, który usytuowany jest na terenie, na którym nie realizuje się innej budowy niż ów budynek, dlatego nie znajduje uzasadnienia argumentacja stron wskazująca, iż przedmiotowy budynek to jedynie obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy, położony na terenie budowy w związku z planowaną realizacją ogrodzenia działki nr 168.,zwłaszcza, że w części obiekt wykorzystywany jest jako garaż, a tylko częściowo spełnia funkcję obiektu do gromadzenia materiałów budowlanych. Niezależnie od tego ,należy stwierdzić, że definicja legalna tymczasowego obiektu budowlanego, zawarta w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane określa, że jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W świetle tej definicji nie sposób uznać, że sporny obiekt może być zakwalifikowany jako obiekt tymczasowy. Okolicznością bezsporną w sprawie jest posadowienie obiektu na fundamencie (co trwałe wiąże go z gruntem), wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych z trwałym zadaszeniem. Te cechy kwalifikują obiekt jako budynek, gdyż odpowiada on definicji legalnej budynku. Z uwagi na trwałe związanie z gruntem, niemożliwe jest jego przeniesienie w inne miejsce, a sprawa rozbiórki nie może być traktowana uznaniowo przez inwestora. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Przepis ten wyraźnie stanowi, że cechą obiektu tymczasowego, jest nie tylko przeznaczenie obiektu do rozbiórki, ale konieczność spełnienia drugiego wymogu tj. braku trwałego połączenia z gruntem. W tych okolicznościach nie można zakwalifikować spornego obiektu jako obiektu o charakterze tymczasowym, którego budowa nie wymagała pozwolenia. Organ słusznie stwierdził też, że nie ma podstaw do uznania, że jest to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy). Robotą budowlaną jest bowiem budowa lub a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym obiekt budowlany to zgodnie z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami lub obiekt małej architektury. Tymczasem termin "ogrodzenie" zdefiniowany został w ustawie - Prawo budowlane jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9). Nie ma więc podstaw do uznania, że budowa ogrodzenia jest robotą budowlaną w rozumieniu art. 3 pkt 7, a skoro nie jest robotą budowlaną, to nie zostaje spełniona dyspozycja normy prawnej zawartej w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy definiującej obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Z tych względów prawidłowe jest ustalenie, że sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia skutkował obowiązkiem wstrzymania robót i wezwaniem do przedłożenia stosownych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Prawidłową reakcją na niespełnienie nałożonego obowiązku było więc nakazanie rozbiórki. Przedstawiona, szczegółowa analiza prawna jednoznacznie wskazuje, iż sporny obiekt wzniesiony został z poważnym uchybieniem właściwych przepisów prawnobudowlanych, kreujących dla tego typu budynków obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nabiera daleko idących skutków, stanowiąc podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi bowiem przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura naprawcza stanowi więc co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jednak w rozpatrywanej sprawie stanęło temu na przeszkodzie zachowanie skarżących, polegające na niewykonaniu nałożonych nań, w trybie wyżej określonym, obowiązków. Należy też podkreślić, że przeprowadzone postępowanie jest nowym postępowaniem, wymagającym spełnienia aktualnie nałożonych przez organ obowiązków. Niezgodność zabudowy z przepisami obowiązującymi w czasie jej realizacji (brak pozwolenia na budowę), przy równoczesnym braku zamiaru zalegalizowania wzniesionego obiektu przez zainteresowanych, wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, implikując konieczność orzeczenia rozbiórki wobec tego obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, zobowiązany był natomiast nakazać rozbiórkę tego obiektu. Nie można ponadto skutecznie zarzucać przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu w sprawie uchybień proceduralnych, przejawiających się w wadliwym doręczaniu pism procesowych, ze względu na fakt, iż przesyłki organu adresowane były wspólnie na Barbarę i Sławomira S., a odbierane zarówno przez jedno jak i drugie z małżonków. Wprawdzie art. 40 § 3 K.p.a. stanowi, iż w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism, to jednak istota tego przepisu sprowadza się do tego, by doręczyć pismo adresatowi – stronie, celem umożliwienia jej realizacji przysługującego prawa do obrony. W niniejszej sprawie skarżący w pełni zrealizowali to uprawnienie, więc uznając nawet nieistotne uchybienie proceduralne w zakresie doręczania korespondencji, nie sposób uznać by miało ono wpływ na wynik postępowania. Podobnie należy też odnieść się do zarzutu braku pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a więc wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na czas ewentualnej legalizacji podjętego przedsięwzięcia budowlanego. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że mamy tutaj do czynienia z postanowieniem niezaskarżalnym i taka informacja została skarżącym przekazana w treści postanowienia z 2 września 2005 r. nakazującego wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).