II SA/Wr 487/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Kamila Zawiślan, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi A sp. z o. o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 2 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r. (nr [...]), Starosta G. ustalił dla A Spółka z o.o. we W. opłatę z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, położonych w miejscowości R. W., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 131/1, 133, 134/2 i 228. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r. ([...]), uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów o klasach IIIa, III i IV a i umorzyło postępowanie w tej części. W pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Następnie, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dna 17 stycznia 2005 r. wydanym na wniosek A Spółka z o.o. we W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 kwietnia 2005 r. ([...]) umorzyło przedmiotowe postępowanie. Motywując swoje stanowisko organ podał, że we wniosku o wznowienie postępowania Spółka wykazywała, że opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej ustalono na podstawie nieaktualnych danych ewidencyjnych dotyczących wartości gleb i ich klas bonitacyjnych. Wniosek taki wynikał z badań geologicznych wykonanych przez B s.c. z siedzibą we W. w sierpniu 2000 r. na terenie inwestycji. Badana te wykazały znaczne różnice w jakości gleb w stosunku do klasyfikacji uwidocznionej w ewidencji gruntów. Nieaktualne dane ewidencyjne potwierdzone zostały również przez osobę uprawnioną do przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów i przez osobę sprawdzającą – uprawnionego gleboznawcę Akademii Rolniczej we W. W ocenie Kolegium powyższy dowód, istniejący w dacie wydania decyzji odwoławczej z dnia 15 kwietnia 2005 r., nie był znany organowi, co uzasadniało wznowienie postępowania oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uwadze Kolegium umknął jednak fakt, że przedstawiony przez Spółkę dokument, stanowiący nową okoliczność w sprawie, był w jej posiadaniu od 2000 r. Badania geologiczne, opracowane bowiem zostały dla potrzeb planowanej budowy składowiska odpadów komunalnych, którego inwestorem była Spółka. Wobec przedstawionych okoliczności Kolegium stwierdziło, że strona nie dochowała określonego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co spowodować musiało - wobec niedopuszczalności wznowienia – umorzenie postępowania. Powyższe stanowisko zostało zakwestionowane przez Spółkę A we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wywodził, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest fakt przyjęcia za podstawę dla ustalenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wadliwej klasyfikacji gruntów. Wykazanie tej nowej okoliczności możliwe zaś było na podstawie dokumentacji inicjującej zmianę klasyfikacji gruntów, zakończonej decyzją Starosty G., która to dokumentacja sporządzona została dopiero dnia 26 maja 2003 r. Z kolei przywoływane przez Kolegium opracowanie geologiczne B s.c., nie stanowi – zdaniem wnioskodawcy – dowodu na wykazanie podnoszonych przez niego okoliczności, uzasadniających wznowienie postępowania. Dodatkowo Spółka wskazała, że przyjęcie wadliwej klasyfikacji w decyzji ustalającej opłatę, a następnie zmiana klasyfikacji ( w drodze odpowiedniej decyzji), stanowi niezależną podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którą organ winien dostrzec z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 2 czerwca 2005 r. ([...]) , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wykazywało, że strona pojęcie "nowego dowodu w sprawie", rozumie odmiennie niż to wynika z k.p.a. W jej ocenie, dowodem tym jest bowiem, fakt ustalenia przez Starostę opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na podstawie wadliwej klasyfikacji gruntów. Potwierdzeniem owej wadliwości jest zaś decyzja Starosty G. z dnia 26 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów. W ocenie Kolegium taki pogląd, nie zasługuje jednak na akceptację. W postępowaniu administracyjnym jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Kodeks nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju środków dowodowych, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu, przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium podało, że w świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł prawa. Ograniczenie to musi wynikać wprost z przepisu prawa ( wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989, Nr 1, poz.33). Za niesporne Kolegium uznało, że strona była w posiadaniu dokumentu wykonanego przez B w sierpniu 2000 r. (dokumentacja badania geologicznego), który zawierał istotne informacje co do stanu gruntów (jakości gleb) i wykorzystany został w późniejszej dokumentacji sporządzonej na potrzeby klasyfikacji gruntów 26 maja 2003 r. Podkreśliło ponadto, że podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. biegnie bowiem od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia nie ma zaś wpływu na ocenę zachowania omawianego terminu. Odnosząc się do argumentu wskazującego na konieczność wszczęcia postępowania z urzędu Kolegium stwierdziło, że strona rozporządza prawem do obrony swojego stanowiska w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek wznowienia postępowania z urzędu, powinien zaś dotyczyć, jedynie sytuacji przewidzianych art. 145 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A Spółka z o.o. we W., zarzucając jej naruszenie: art. 75 i art. 77 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił mocy dowodowej dowodom powołanym we wniosku skarżącego oraz pominął wskazane przez niego fakty; art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie, pomimo posiadania dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania; art. 148 §1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie odniesieniu terminu jednego miesiąca do okoliczności stanowiącej bezpośrednią przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania, którą jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów wykonana przez uprawnione osoby w maju 2003 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła prezentowaną dotychczas argumentację. Podniosła, że organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pominął w swoich rozważaniach fakt, że to sporządzenie dokumentacji klasyfikacji gruntów oraz sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowią o wypełnieniu podstawy wznowienia postępowania. Dokumenty te sporządzone zostały w maju 2003 r., a zatem złożony w oparciu o nie wniosek o wznowienie postępowania, nie może być uznany za spóźniony. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne prezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sytuacja tak miała też miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wydana bowiem została na skutek skorzystania przez skarżącą Spółkę ze zwykłego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.). Uruchomienie tego trybu postępowania możliwe jest jednak – podobnie jak w przypadku odwołania – tylko na wniosek strony postępowania. Warunkiem jego wszczęcia jest zatem złożenie przez stronę podania, które zdolne będzie do wywołania tego skutku prawnego. Zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą ograniczonego formalizmu, aby podanie mogło wywołać skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania, musi spełniać wymogi co do formy i treści określone w art. 63 k.p.a. Minimum wymagań formalnych – od których uzależniona jest skuteczność czynności prawnej - to między innymi wskazanie osoby od którego podanie pochodzi i jej podpis ( art. 63 § 2 i § 3 k.p.a.). W przypadku, gdy podanie składane jest przez osobę prawną, przedstawione wyżej wymogi należy rozważać przez pryzmat przepisów regulujących zasady jej reprezentacji. Zgodnie bowiem z art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zasady reprezentacji osób prawnych określone są w przepisach aktów normatywnych, powołujących do życia daną osobę prawną oraz w wydanych na ich podstawie statutach. Jeśli są one stroną postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany reprezentant tej osoby. W rozpoznawanej sprawie – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – złożony został przez osobę prawną: spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością a pochodzące od niej podanie podpisane zostało jednoosobowo przez prezesa zarządu. Z dostarczonego Sądowi Krajowego Rejestru Sądowego – Odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców, sporządzonego na dzień 22 sierpnia 2006 r., wynika , że w dacie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. w dniu 2 maja 2005 r., organem upoważnionym do reprezentacji skarżącej Spółki był jej zarząd, który działał jednoosobowo, jednakże – jak wynika dalej z rejestru - do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych oraz niemajątkowych spółki oraz podpisywania w imieniu spółki upoważniony był - przy jednoosobowym składzie zarządu – prezes zarządu wraz z prokurentem. Powyższe oznacza, że dla skuteczności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez Spółkę A, konieczne było współdziałanie prezesa zarządu z prokurentem i podpisanie tego podania przez obie uprawnione osoby. Ponieważ warunek ten nie został spełniony, Kolegium zobowiązane było wezwać wnioskodawcę – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia braków formalnych podania w terminie 7 dni, pod rygorem określonych skutków prawnych. Natomiast nie można było – tak jak to zostało uczynione – rozpoznać podania, które wobec wskazanych braków, nie mogło wywołać skutku procesowego w postaci wszczęcia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie – w ocenie Sądu – prowadzić musiało do naruszenia zasady skargowości, na której oparta jest instytucja żądania ponownego rozpatrzenia sprawy, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z treści przywołanego przepisu wynika bowiem jasno, że samorządowe kolegium odwoławcze może ponownie rozpatrzyć sprawę, w której już wydało decyzję , tylko w przypadku, gdy - w ramach zaskarżenia - zwróci się o to strona postępowania. Czynności tych organ nie może zaś podjąć z urzędu. Podanie pochodzące od osoby prawnej, które nie zostało podpisane zgodnie z ustalonym w statucie sposobem reprezentacji tej osoby, należy traktować tak jak podanie w ogóle nie podpisane. Brak ten – o ile nie zostanie uzupełniony - powoduje bezskuteczność takiego podania. W konsekwencji stwierdzić też należało, że zaskarżona decyzja, podjęta w wyniku wniosku dotkniętego wskazanym wyżej – nieusuniętym - brakiem formalnym, wydana została wobec orzeczenia, które w istocie nie było zaskarżone. To zaś obarczyło ją wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanego aktu.