II OSK 171/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 642/06 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 24 października 2006 r. w sprawie II SA/Lu 642/06, oddalił skargę J. A. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku podniesiono następujące okoliczności i ocenę prawną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją zaskarżoną utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., nakazującą J. A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego, określanego jako Hala Nr 2, zlokalizowanego na działce Nr 1714/43 przy ul. P. w R. oraz usunięcie z obiektu linii technologicznych, przeznaczonych do produkcji ciastek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę opisanej wyżej Hali Nr 2 o dwa pomieszczenia magazynowe. W 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania Hali Nr 2 po rozbudowie, poprzez zamontowanie linii technologicznej i produkcji ciastek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., na podstawie art. 50 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie ww. Hali Nr 2, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nałożył na inwestora A. obowiązki, zmierzające do doprowadzenia budynku magazynowego do stanu zgodnego z prawem. W zakreślonym terminie inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, wobec czego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał zaniechanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego na produkcję ciastek. Ponieważ przeprowadzone kontrole w Hali Nr 2 potwierdziły użytkowanie linii technologicznej produkcji ciastek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nakazał wstrzymanie użytkowania spornej Hali, nakładając równocześnie obowiązek na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego - przedłożenie w terminie 2 miesięcy stosownych dokumentów, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zmienionego charakteru użytkowania. W dniu 17 października 2005 r. J. A. mimo trwającego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, złożył wniosek do starosty R. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania Hali magazynowej Nr 2 na halę produkcyjną ciastek. Dnia 20 października został wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie stosownych dokumentów, a ponieważ ich nie złożył w terminie Starosta R. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornej Hali Nr 2, z magazynowego charakteru na produkcyjny. Ponieważ inwestor nie złożył też w zakreślonym terminie kompletnej dokumentacji organowi nadzoru budowlanego - w myśl zobowiązania z dnia 13 grudnia 2005 r. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał J. A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego – Hali Nr 2, przez usunięcie z tego obiektu linii technologicznych do produkcji ciastek. Decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. po rozpoznaniu odwołania J.A. Od tej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.A., kwestionując rozstrzygnięcie organu. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi podnosząc przede wszystkim, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, który w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia ma prawo wnieść sprzeciw (art. 71 ust. 2, 4 i 5 prawa budowlanego). Równocześnie Sąd zauważył, iż zgłoszenie może być dokonane przed zmianą sposobu użytkowania. Zgłoszenie dokonane po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 4 i 7 prawa budowlanego). Zgodnie z art. 71a ustawy, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymać użytkowanie oraz wyznaczyć termin, w którym właściciel obiektu winien przedstawić dokumenty wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy. Następnie po wykonaniu nałożonych obowiązków, organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W sytuacji niewykonania obowiązków, bądź wbrew wstrzymaniu, obiekt nadal jest użytkowany podobnie jak po orzeczonym sprzeciwie, właściwy organ nakazuje na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, przywrócenie sposobu poprzedniego użytkowania. Decyzja ta ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy przez organ. W sprawie niniejszej zaistniały takie okoliczności, gdzie organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji na wskazanej podstawie prawnej z art.71a ust. 4 w odniesieniu do Hali Nr 2. Skarżący dokonał zmiany użytkowania Hali Nr 2, która miała charakter magazynu na obiekt produkcji ciastek – bez zgłoszenia, po zamontowaniu linii produkcyjnych – ciastek. Potwierdziły to czynności kontrolne. Użytkowanie zmienionego charakteru Hali Nr 2 trwało mimo wstrzymania, a także po wydaniu decyzji o sprzeciwie. Inwestor nigdy nie wykonał w pełni nakładanych na niego obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli. Sąd ocenił, że tylko zamontowanie linii technologicznych zmieniających warunki bezpieczeństwa, wielkość i układ obciążeń, stanowi w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zmianę sposobu użytkowania. Zgłoszenie inwestora 17 października 2005 r. o zmianie, która już nastąpiła w 2004 r. w myśl art. 71 ust. 7 ustawy, było skuteczne i Starosta R. wniósł sprzeciw. W tej sytuacji, gdy inwestor nie wykonał obowiązku złożenia wymaganej dokumentacji w celu legalizacji samowoli – organ prawidłowo decyzją nakazał przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżącego J. A. adwokat W. G. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ppsa) zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu fizycznego umieszczenia linii produkcyjnej w 2000 r. bez jej uruchomienia i bez prowadzenia produkcji – jako zmiany sposobu użytkowania. 2) art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez niezasadne przyjęcie, iż dołączone przez inwestora dokumenty były niekompletne, 3) art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przez zaniechanie przy uznaniu niekompletności dokumentacji postępowania zmierzającego do uzupełnienia braków, 4) art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego przez pominięcie faktu, iż wobec braku sprzeciwu w prowadzonym postępowaniu w trybie art. 71 ustawy – zamiar zmiany sposobu korzystania został zalegalizowany z upływem 30 dni, o którym mowa w przepisie, 5) art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. II. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c ustawy ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia szeregu przepisów kpa przez organy w toku postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa polegające na dokonaniu jednostronnej oceny materiału dowodowego, przyjęciu, iż skarżący A. dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego przez podjęcie działalności produkcji ciastek, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a głównie twierdzeniu inwestora, iż nie przystąpił do użytkowania. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, z powodu wadliwego jej sformułowania. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zawiera art. 183 § 2 ppsa. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia, Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, czyli zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich sformułowania w samej skardze. Z tego względu wymagane jest powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił – zdaniem skarżącego – Sąd, uzasadnienie ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ponieważ skarga kasacyjna jest sformalizowana wiąże się z tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ppsa), by zapewnić skardze profesjonalny poziom. Z treści art. 176 ppsa właśnie wynika, że skarga kasacyjna ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić podając, które przepisy naruszono, na czym polegało naruszenie oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej zgłosił zarzuty oparte na obu podstawach wskazanych art. 174 ust. 1 i 2 ppsa. Należy jednak zauważyć, iż zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne skierowane przeciwko wyrokowi pierwszej instancji sformułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez Sąd. Wymogu tego nie spełnia złożona skarga kasacyjna. Wyjaśnić należy, iż naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w myśl art. 174 ust. 7 ppsa może nastąpić w dwóch formach: a) przez błędną wykładnię, czyli mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej, b) bądź błędne zastosowanie prawa materialnego do ustalonego konkretnego stanu faktycznego Obie podstawy nie mogą zachodzić równocześnie, gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano albo niewłaściwie zastosowano. Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany, gdy w ocenie skarżącego stan faktyczny ustalony został niewadliwie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym ustaleniu faktów. Takie zaś zarzuty precyzuje skarga kasacyjna złożona przez pełnomocnika skarżącego J. A., który zarzucając w pięciu punktach naruszenie prawa materialnego art. 71 ust. 1, 2, 3, 4, art. 74a ustawy Prawo budowlane w rzeczywistości kwestionuje ustalenia faktyczne w sprawie i ocenę dowodów. Zastrzeżenia te odnoszą się: 1) do uznania, iż zamontowanie linii produkcyjnej w hali magazynowej stanowi już zmianę sposobu użytkowania obiektu, 2) do oceny, że dołączone przez inwestora dokumenty były niekompletne, a mimo to, zaniechano wezwania do ich uzupełnienia, 3) zarzutu, iż pominięto w ocenie dowodów fakt niezgłoszenia przez organ sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania, co oznacza legalizację samowoli użytkowania zmienionego. Jak widać są to zarzuty kwestionujące ustalenia faktyczne, a zatem nie mogą stanowić zarzutów z podstawy prawnej art. 174 ust. 1 ppsa. Zatem zgłoszenie ich z powołaniem takiej podstawy skargi kasacyjnej stanowi wadliwe sformułowanie skargi kasacyjnej. Ponieważ - jak zaznaczono wyżej w części teoretycznej - Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przy wadliwym jej sformułowaniu Sąd ten nie ma możliwości skontrolowania i oceny słuszności skargi. Wadliwie sformułowana skarga kasacyjna podlega w konsekwencji oddaleniu. Na marginesie podnieść należy, że stan faktyczny w sprawie – to ustalenia dokonywane przez organy administracji w troku postępowania administracyjnego. Rzeczą Sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola i rozpatrzenie kwestii prawnych na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2004 r. OSK 59/04 publ. ONSA i WSA z 1, poz. 10 z 2004 r. zajął stanowisko, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 ppsa. Do tego sprowadzają się zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej zgłoszone także w pkt II skargi, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji i nieuwzględnienie skargi przez Sąd. Wykazana wyżej wadliwość skargi kasacyjnej uzasadnia jej oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 w zw. z art. 174 ust. 1 i 2 a contrario.