IV SA/Wa 1428/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie określenia, na podstawie art. 46 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie pompowni w ciągu równoległym do trasy [...] odcinek ul. [...] - ul. [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przywołało treść regulacji dotyczących procedury ocen oddziaływania na środowisko, które odnoszą się do projektowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz z późniejszego pisma w tej sprawie p. M. S. (z dnia 5 grudnia 2005 r.), iż realizacja przedsięwzięcia stanowi zagrożenie dla jej budynku, spowoduje hałas i kurz a okresowe obniżenie zwierciadła wody spowoduje zniszczenie zieleni przydomowej (drzew i krzewów), wskazano na zamknięty katalog zagadnień regulowanych w decyzji określony w art. 56 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zagadnienia te dotyczą tylko zakresu przedmiotowego tej ustawy a więc wskazanych w art. 1. Organ nie określa w decyzji zagadnień związanych z prawem własności, czy dobrego sąsiedztwa a także wpływu przedsięwzięcia na stan techniczny budynku. Kwestie te mogą być rozważane w późniejszych postępowaniach. Odnosząc się do podniesionej kwestii braku wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który zdaniem odwołującej ze względu na charakter przedsięwzięcia powinien być sporządzony, wskazano, iż kwestie konieczności jego wykonania przesądza postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2005 r. Jednocześnie w aktach administracyjnych znajduje się zażalenie p. M. S. na wskazane postanowienie z dnia [...] października 2005 r. Jak wynika z informacji przekazanych przez organ odwoławczy nie zostało ono dotychczas rozpatrzone (k. - 41 akt). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła p. M. S., żądając jej uchylenia. W skardze oraz późniejszym piśmie (k. - 37-38) podniosła ponownie, iż realizacja przedsięwzięcia, które ma się wiązać z czasowym obniżeniem zwierciadła wód podziemnych, spowoduje obumarcie drzew i krzewów na terenie jej posesji. Potwierdza to fakt przeprowadzania inwentaryzacji roślinności przez inwestora w celu późniejszego ograniczenia roszczeń odszkodowawczych. Dalej wskazała, iż przedsięwzięcie, emitujące w trakcie budowy hałas, kurz i błoto, będzie realizowane w odległości 10 m. od jej nieruchomości przez 16 h, na dobę. W ocenie skarżącej także po zrealizowaniu, przedsięwzięcie będzie powodowało hałas i smród. Skarżąca zarzuciła, iż bezpodstawnie przyjęto jakoby nie było potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podnosząc argumenty, które w jej ocenie przemawiały za koniecznością jego sporządzenia. Wskazała także, że była ona pominięta w postępowaniu zakończonym wydanie postanowienia w przedmiocie potrzeby sporządzenia raportu. Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów dotyczących zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu oraz pominięcie zagrożenia, jakie spowoduje bodowa dla jej budynku z uwagi na jego stan techniczny oraz wskazała, iż realizacja przedsięwzięcia spowoduje degradacje jej nieruchomości. Podniosła również problem wpływu odwodnień na ujęcia wód na terenach sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 powyższej ustawy jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedmiotowe przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, w związku z treścią § 3 ust. 1 pkt 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 254, poz. 2573 ze zm.). W celu przeprowadzenia postępowania dotyczącego przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wnioskodawca zobowiązany jest do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach załączyć informację o planowanym przedsięwzięciu, zawierającą w szczególności m.in. informacje o terenie realizacji przedsięwzięcia w tym dotyczących pokrycia szatą roślinną, proponowanych rozwiązaniach chroniących środowisko a w końcu dane o rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko ( art. 49 ust. 3 pkt 2, 6 i 7 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W ocenie Sądu przykładowy charakter zakresu informacji (patrz art 49 ust. 3 zdanie wstępne) przemawia za przyjęciem, iż w przypadku inwestycji, które nawet okresowo (na etapie realizacji) wymagają odwodnienia określonych terenów, pod pojęciem zajmowanej nieruchomości (art. 49 ust. 3 pkt 2) należy rozumieć teren objęty oddziaływaniem leja depresyjnego. Należy wskazać, że w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 47 ustawy - Prawo ochrony środowiska, określa się i ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko ( pkt 1 lit. a i pkt 2 ). Przedmiotem omawianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedsięwzięcie polegające na budowie przepompowni ścieków. W informacji o realizacji przedsięwzięcia z września 2005 roku (wykonawca "[...]" Sp. z o.o.) wskazano, iż w zasięgu leja depresji nie ma żadnych form ochrony przyrody oraz, iż nie ma potrzeby stosowania dodatkowych zabiegów dla ochrony ma potrzeby stosowania dodatkowych zabiegów dla ochrony środowiska w fazie realizacji inwestycji (str. 13 akapit wytłuszczony). Jednocześnie na str. 15 wskazano na potrzebę nawadniania drzew w okresie wegetacyjnym w promieniu 135 m. wskazując, iż brane są pod uwagę wyłącznie drzewa pomiędzy ul. [...] i [...]. Drzewostan zalicza się do zasobów środowiska w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z treścią art. 81 ust. 4 pkt 1 ustawy, przy czym ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), wprowadza generalny zakaz niszczenia roślin nie objętych szczególnymi formami ochrony przyrody (art. 125). Drzewa i krzewy zaliczane są również do elementów środowiska (patrz art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Ochrona zasobów żywych środowiska, do których należą drzewa i krzewy jest realizowana niezależnie od ich statusu własności. Zagadnienia te ujęte są m.in. w normach materialnych dotyczących wymagań związanych z procesem inwestycyjnym (art. 75 ust. 1-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jak wynika z art. 75 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wymagania odnośnie zapewnienia wymagań ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym określa się w decyzji - pozwolenie na budowę. Przy jego wydaniu wiążące dla organu są jednak m.in. postanowienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 56 ust. 9). Ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiska na etapie prac budowlanych, co nie wyklucza późniejszej konkretyzacji wskazanych na tym etapie warunków w pozwoleniu budowlanym w kontekście odniesienia do konkretnego projektu budowlanego. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż kwestie podnoszone przez Skarżącą w odwołaniu, dotyczące m.in. zagrożenia drzew i krzewów będących jej własnością (zieleń przydomowa) nie wchodzą w zakres rozważań w ramach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przeciwnie, kwestie te mogą być przedmiotem rozważań a warunki z tym związane mogą być określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Może ona bowiem określać obowiązki zapobiegania i ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 56 ust 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), do którego elementów, jak wskazano, zalicza się drzewostan. W rozpatrywanej sprawie organ I. instancji, pomimo posiadania wewnętrznie niespójnej dokumentacji (patrz str. 13 i 15 informacji o realizowanym przedsięwzięciu), z której mogła wynikać potrzeba nawadniania roślinności w sąsiedztwie miejsca realizacji przedsięwzięcia, pominął tą kwestię przy określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia. Podobnie organ odwoławczy, pomimo podnoszenia tej kwestii przez Skarżącą, pominął zagadnienie zagrożenia, jakie może tworzyć inwestycja dla zieleni na sąsiednich terenach (tu drzew i krzewów Skarżącej) wskazując, iż zagadnienia te nie są rozważane w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, na powyższą ocenę nie może mieć wpływu fakt, iż dokonanie odwodnień budowlanych wymaga w świetle art. 122 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (patrz o tym pkt 2.1. decyzji organu I. instancji). Wprawdzie w ramach postępowania kończącego się wydaniem pozwolenia wodnoprawnego jest sporządzana kolejna dokumentacji specjalistyczna (operat wodnoprawny), w której mogą być analizowane skutki oddziaływania odwodnienia na tereny sąsiednie. Jednak dokumentacja ta nie musi z mocy prawa zawierać analizy wpływu czasowych odwodnień budowlanych na takie elementy środowiska jak roślinność (patrz art. 132 ustawy - Prawo wodne). Stąd regulacje w tym zakresie nie zwalniają organu orzekającego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od analizy kwestii oddziaływania odwodnienia na zasoby środowiska. Obowiązku takiego nie wyłącza konkretny przepis, a analogiczne postępowanie (w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody) nie jest prowadzone przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie (patrz zamknięty katalog w art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wskazane uwarunkowanie formalne może mieć jedynie wpływ na wymaganą konkretność określania obowiązków związanych z prowadzeniem odowdnień, nie zwalnia zaś z obowiązku rozważenia tej problematyki, co musi znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia. Wyczerpaniem tego wymagania nie jest w ocenie Sądu przywołanie w treści rozstrzygnięcia, wynikającego z mocy samego prawa, obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (patrz wskazany wcześniej pkt2.1. decyzji). Błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż drzewa i krzewy skarżącej nie mogą stanowić elementu środowiska, na który oddziaływanie jest analizowane na etapie postępowania kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (błędna wykładnia art. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo ochrony środowiska), doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (naruszenie art. 7,77 § 1 K.p.a.) co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w kontekście zabezpieczenia drzew i krzewów wokół realizowanej inwestycji Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Nie trafne są natomiast, w świetle dotychczas zgromadzonej dokumentacji w sprawie, zarzuty skarżącej, jakoby wydając decyzję naruszono prawo dopuszczając do realizacji przedsięwzięcia, które spowoduje niedopuszczalne uciążliwości na terenie nieruchomości sąsiedniej w zakresie emisji pyłów i gazów, emitowania hałasu czy substancji zapachowych (odory). Przedłożona przez inwestora informacja o realizowanym przedsięwzięciu zawiera stosunkowo szeroką analizę tych kwestii. Wynika z niej, iż jedynie w okresie realizacji przedsięwzięcia (nie zaś w okresie eksploatacji) może nastąpić określone przekroczenie standardów poziomu hałasu, co generalnie jest dopuszczalne wobec normatywnej treści art. 144 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten nie wymienia emisji powodowanych przez urządzenia w rozumieniu art. 3 pkt 42 ustawy (patrz a contrario np. art. 141 ust. 1 i 142 ust. 1 ustawy). Ponieważ na etapie realizacji przedsięwzięcia źródłem uciążliwości będą wyłącznie urządzenia wykorzystywane w trakcie prac budowlanych, rozstrzygniecie w tym zakresie nie narusza prawa zważywszy, iż w zakresie tym nałożono na inwestora określone warunki (patrz pkt 3.1. decyzji organu I. instancji -ograniczenie pór doby prowadzenia prac budowlanych). Strona w toku postępowania nie proponowała wprowadzenia alternatywnych zakresie organ orzekający w sprawie mógł się na niej oprzeć, oceniając potencjalne uciążliwości, jakie mogą powstać w tracie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Z dokumentacji tej wynika w szczególności, iż w tracie eksploatacji pompowni, z uwagi na jej hermetyzację, nie wystąpią przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie stężenia gazów i pyłów oraz poziomów hałasu. Nie wystąpią także oddziaływania odorami. Odnosząc się do zarzutu nie sporządzenia w przedmiotowej sprawie pełnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy wskazać, iż istotnie kwestię te przesądza odrębne rozstrzygniecie, wydawane w myśl art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (postanowienie z dnia 23 września 2005 r.) Stąd podnoszone w skardze kwestie z tym wiązane pozostają poza oceną Sądu. Należy tylko zauważyć, iż pomimo faktu, że postanowienie jest wiążące także w razie wniesienia środków odwoławczych (art. 143 K.p.a), w sytuacji, gdy ten sam organ jest właściwy do rozpatrzenia środków odwoławczych od decyzji kończącej postępowanie oraz od wydanego w jego trakcie postępowania, uwzględniając słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.) oraz w świetle zasady ekonomii procesowej (art. 12 § 1 K.p.a) organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zażalenie na postanowienie a dopiero w dalszej kolejności odwołanie od decyzji, kończącej postępowanie. Sąd podzielił natomiast stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do nie trafności zarzutów Skarżącej odnośnie problematyki zagrożenia jej budynku mieszkalnego oraz kwestii własnościowych, czy wpływu realizacji przedsięwzięcia na ogólną "degradację" funkcji nieruchomości, jako mieszkalnej. Zagadnienia te pozostają poza oceną na etapie określania środowiskowych uwarunkowań zgody n realizację przedsięwzięcia z uwagi na przedmiot tego postępowania. W szczególności, w ocenie Sądu, pozostający w złym stanie technicznym budynek skarżącej nie może być traktowany, jako dobro materialne, w rozumieniu art. 47 pkt 1 lit b ustawy - Prawo ochrony środowiska, z uwagi na cele samej ustawy. Kwestie oddziaływania przedsięwzięcia na budynek skarżącej mogą być zamiast rozważane w postępowaniach odrębnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O ile nie nastąpi zmiana uwarunkowań formalnych, rozpoznając ponownie sprawę Prezydent W., po rozważeniu skorzystania ze środków wskazanych w art. 143 in fine K.p.a. oraz potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, orzeknie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, rozważając w szczególności potrzebę określenia warunków dla realizacji odwodnienia budowlanego w celu ograniczenia możliwości powstania szkód dla okolicznych drzew i krzewów (w tym Skarżącej), uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku.