II OSK 360/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/06 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Na wniosek J. W. Wójt Gminy Z. wszczął postępowanie o wymeldowanie R. W. z pobytu stałego z budynku nr [...] położonego w miejscowości B., a następnie decyzją z dnia [...] orzekł o jego wymeldowaniu. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Wojewody M. żądając uchylenia decyzji Wójta Gminy Z. oraz zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję o wymeldowaniu R. W. oraz postanowieniem z tej samej daty nr [...] odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego wskazując, że strona nie wskazała żadnych okoliczności mogących stanowić podstawę do zawieszenia postępowania. Od postanowienia Wojewody M. z dnia [...] odmawiającego zawieszenia postępowania odwoławczego R. W. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z dnia [...] nr uchylił to postanowienie i zawiesił postępowanie w tej sprawie. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się J. W. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 września 2005 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 507/05 uchylił zaskarżone postanowienie zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. Sąd orzekł, że postępowanie o wymeldowanie R. W. zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...], który działając w trybie odwoławczym utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. Decyzja ta była ostateczna. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie toczyło się już zatem postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie skarżącego a zatem nie mogło ono zostać zawieszone. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia R. W. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...], odmówiono zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], natomiast organ odwoławczy postępowanie umorzył z uwagi na ostateczne zakończenie sprawy o wymeldowanie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę R. W.. Odnosząc wyżej przytoczony stan faktyczny do niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wydawania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonego postanowienia, postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego zostało już zakończone ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] o wymeldowaniu. Natomiast zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z tego wynika, że jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, iż jest to – zdaniem Sądu pierwszej instancji - ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Powołany artykuł ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu co do bezprzedmiotowości postępowania wywołanego wnioskiem o zawieszenie postępowania. W konsekwencji zatem postępowanie takie powinno zostać umorzone. Podkreślenia wymaga również to, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a). ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd i organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa, jak podano, była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 września 2005r. uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując na naruszenie art. 97 § 1 k.p.c. Jednocześnie wskazał na konieczność rozważenia możliwości umorzenia postępowania z wniosku o jego zawieszenie. Zarówno organ administracji jak i sąd związani są oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego – adwokat – zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 101 § 3 i art. 8 k.p.a. przez faktyczne pozbawienie skarżącego prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Nie ulega, zdaniem pełnomocnika skarżącego wątpliwości, że uprawnienie to obejmuje również możliwość złożenia zażalenia na postanowienie, w którym organ administracji odmówił zawieszenia postępowania. Istotą tego uprawnienia jest więc żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy na bazie zgromadzonego materiału dowodowego. Oczywiste jest także, że uprawnienie to musi być realne, a nie fikcyjne. Skarżący złożył zgodnie z art. 101 § 3 zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania, zaś organ administracji umorzył postępowanie wszczęte wniesieniem zażalenia powołując się na fakt zakończenia postępowania w przedmiocie wymeldowania i co za tym idzie bezprzedmiotowości zażalenia. Pełnomocnik podnosi, że takie rozstrzygnięcie stanowi "usankcjonowanie proceduralnego błędnego koła - strona może złożyć zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania, ale w czasie jego rozpoznania jest ono bezprzedmiotowe ponieważ nie ma już postępowania, które mogłoby być zawieszone. Jest to sytuacja rażąco wręcz sprzeczna z zawartą w art. 8 k.p.a. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej. Równocześnie zaś faktycznie pozbawia stronę wyraźnie wskazanego wart. 101 § 3 k.p.a. uprawnienia do złożenia zażalenia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko wykazał bezprzedmiotowość sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania z powodu zakończenia postępowania (wydano decyzję ostateczną w sprawie) ale nadto wskazał, że z uwagi na wyrok z dnia 9 września 2005 r. inaczej postąpić by nie mógł, gdyż związany jest oceną prawną tego wyroku (art. 153 P.p.s.a.). Pełnomocnik strony skarżącej zdaje się nie rozumie na czym polega bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie (postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem zażalenia a nie bezprzedmiotowość zażalenia jak w skardze kasacyjnej napisano) i dlaczego nie można było rozstrzygać zażalenia z uwagi na zakończenie postępowania (co uniemożliwia zawsze rozpoznanie środka zaskarżenia w sprawie incydentalnej). W takim zaś przypadku pełnomocnik skarżącego winien był zwrócić uwagę na treść art. 153 P.p.s.a wskazany przecież przez Sąd jako drugi istotny element wskazujący na konieczność umorzenia postępowania odwoławczego. Przepis ten bowiem w sposób niezwykle precyzyjny i jasny określa, że ocena prawa wyrażona we wcześniejszym wyroku wiąże sąd i organy administracji. Niepodporządkowanie się ocenie prawnej co w tym przypadku oznacza, nie wzięcie pod uwagę wyrażonego w wyroku z 2005 r. stanowiska prawnego (oceny prawnej), że w sytuacji gdy została już wydana ostateczna decyzja rozstrzygająca indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, to można i trzeba jedynie postępowanie w przedmiocie zawieszenia tego już rozstrzygniętego ostatecznie postępowania umorzyć jako nie mające przedmiotu, spowodowałoby naruszanie art. 153 P.p.s.a. w stopniu nakazującym stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) administracyjnej i w konsekwencji wadę wyroku powodującą jego uchylenie w ramach zaskarżenia skargą kasacyjną. W zaskarżonym wyroku tego błędu nie popełniono i już chociażby tylko z tego względu skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Celowe jest jednak podkreślenie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 i 101 § 3 k.p.a.(przepisy te nie należą – co jest oczywiste – do zakresu prawa materialnego, gdyż są to typowe przepisy procesowe zamieszczone nadto w ustawie procesowej). Strona przecież zażalenie wniosła a zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 101 § 3 kpa. Natomiast strona skarżąca wnosząc zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego nie zwróciła uwagi, że już wcześniej wydano ostateczną decyzję o wymeldowaniu. (Ostateczna decyzja zapadła bowiem [...] a zażalenie na postanowienie wniesiono 14 grudnia). W takiej sytuacji należało – dla zachowania ewentualnych uprawnień – wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję o wymeldowaniu. Sąd administracyjny rozważałby w postępowaniu wszelkie argumenty i podstawy przemawiające za zgodnością bądź niezgodnością z prawem zaskarżonej decyzji o wymeldowaniu. Skarżący tego nie uczynił, a tym samym uniemożliwił dokonanie kontroli decyzji ostatecznej o wymeldowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi A. Ś. – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.