IV SA/Wa 1707/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - skargę oddala - Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. uzgodnił negatywnie inwestycję pod nazwą: "przebudowa, rozbudowa, zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno -gospodarczego /młyn/ na cele mieszkalne oraz budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...],[...] położonej w miejscowości B. na terenie [...] Parku Krajobrazowego". Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r., po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w K. - utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, działający z upoważnienia Wojewody [...] , miał obowiązek uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, iż odmowa uzgodnienia projektu była podyktowana zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, wprowadzonym na terenie [...] Parku Krajobrazowego rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Planowana inwestycja znajduje się zaś w bliskim sąsiedztwie linii brzegowej rzeki R., w pasie terenu od 40 do 100 m, a zatem zdaniem Ministra Środowiska nie jest spełniony warunek wynikający z powyższego zakazu. Organ drugiej instancji podniósł nadto, iż wspomniane rozporządzenie Wojewody [...] nie przewiduje żadnych odstępstw dotyczących lokalizacji nowych obiektów budowlanych na terenie parku, poza stwierdzeniem, iż wspomniany zakaz nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - § 2 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Skoro zaś w przypadku Gminy Z. nie obowiązuje plan miejscowy, to bezzasadne jest powoływanie się inwestora na zapisy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z.. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadne również powoływanie się skarżącego na fakt zakupu działki gruntu pod planowaną inwestycję budowlaną przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Narodowego. Postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości P. Sp. z o.o. w K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu organu drugiej instancji: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest: art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji zostały spełnione, art. 9 pkt 4 oraz art. 20 ustawy poprzez jego pominięcie podczas wydawania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami ustalenia studium są wiążące dla gminy, a plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia z całkowitym pominięciem słusznego interesu obywateli. Skarżąca Spółka podniosła w uzasadnieniu, iż wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i brak było podstaw do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie wskazał, zdaniem skarżącej, który warunek nie został spełniony, a zatem nie podał podstawy prawnej postanowienia -naruszając jednocześnie art. 124 § 2 kpa. Podniesiono tamże, iż w oparciu o przepisy art. 9 pkt 4 oraz art. 20 u.p.z.p., dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bardzo często w praktyce wydawane są decyzje o warunkach zabudowy na podstawie samego studium. W oparciu o wspomnianą regulację, po uzyskaniu informacji zawartych w studium co do przeznaczenia nieruchomości ( tereny inwestycyjne ) skarżąca spółka nabyła przedmiotową nieruchomość. Strona skarżąca wskazała nadto, iż dokonując zakupu działek stanowiących przedmiotową nieruchomość poniosła ogromne koszty, zaś docelowo poniesione nakłady miały się zwrócić w wyniku sprzedaży przebudowanych i nowo wybudowanych budynków. Zaskarżone postanowienie, zdaniem skarżącej spółki, nie uwzględnia jej interesu, bowiem uniemożliwia zwrot wspomnianych nakładów, a to stoi w sprzeczności z art. 7 kpa. Skarżąca podniosła również, iż rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. weszło w życie nie tylko po dokonaniu zakupu przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą, ale też po dniu złożenia przez nią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał ponadto iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 9 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem powoływanie się inwestora na postanowienia w nim zawarte jest bezzasadne. Zdaniem organu drugiej instancji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Uznał zatem za niezasadne powoływanie się skarżącej spółki na fakt zakupu działki pod planowaną inwestycję budowlaną przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądu jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż w wbrew zarzutom skargi kwestionowane postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Stosownie do dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w powołanym przepisie, w tym również decyzja ta powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotową decyzję - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny - wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. Trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził, iż w kontekście obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego wymagań związanych z ochroną przyrody oraz przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) -Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, działający z upoważnienia Wojewody [...], miał obowiązek uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Skoro Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych uzgodnił negatywnie planowaną inwestycję, to warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie został spełniony. Wobec powyższego, niezrozumiały jest zarzut strony skarżącej w zakresie niezastosowania przez organ drugiej instancji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - przy jednoczesnym twierdzeniu inwestora, jakoby organ odwoławczy nie wskazał, który warunek nie został spełniony. Stwierdzić należy nadto, iż zgodnie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2006 r., poz. [...]) w [...] Parku Krajobrazowym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wprawdzie regulacja § 3 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, iż zakaz ten nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - to jest w dniu [...] lutego 2006 roku - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wszakże trafnie uznał organ drugiej instancji, iż wyjątek ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem w przypadku Gminy Z. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki naruszenia art. 9 pkt 4 i art. 20 u.p.z.p. Sąd stwierdził, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wprawdzie wiążące dla organów gminy, jednakże jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Studium takie w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest wszakże aktem prawa miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera bowiem jedynie diagnozę ( uwarunkowania ) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże studium to nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się strukturę przestrzenną gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Plan miejscowy bowiem rada gminy uchwala po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium - art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Podkreślić należy, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu miejscowego. Nie może tym samym - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy ( vide: zachowujące aktualność tezy z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r, II SA 2437/99, niepublikowany; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, niepublikowany). Niezasadny jest również zarzut P. Sp. z o.o. w K. w zakresie naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7 kpa. Stosownie bowiem do regulacji art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Przepis ten jednakże może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego. W wypadku, gdy prawo materialne upoważnia organ administracyjny do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ( vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., SA/Ka 2198/ 94, niepublikowany). Jednakże, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 kpa w ogóle nie wchodzi w rachubę, a zatem bezprzedmiotowe jest wówczas rozważanie znaczenia pojęcia "słuszny interes obywateli". I bez znaczenia pozostaje przy tym twierdzenie skarżącej spółki, iż dokonując zakupu działek pod planowaną inwestycję poniosła ogromne koszty, które miały się zwrócić w wyniku sprzedaży przebudowanych i nowo wybudowanych obiektów. Zaznaczyć należy nadto, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestora od postanowienia Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] prawidłowo zastosował regulacje wynikające z rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2006 r., poz. [...]). Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje bowiem w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.