III SA/Wa 2041/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2006 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].04.2006r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].03.2006r. nr [...] w przedmiocie przekazania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes Zakładu), do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...].05.2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r. sygn. akt III SA/Wa 1970/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z powodu jej wydania przez organ niewłaściwy, tj. Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że na podstawie art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwany "k.p.a." w związku z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze. zm.), dalej zwanej "u.s.u.s.", organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i wydania decyzji w II instancji był Minister Polityki Społecznej, jako organ sprawujący nadzór nad zgodnością działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z obowiązującymi przepisami prawa. Po zwrocie przez Sąd akt sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Zakład), zgodnie z wyrokiem Sądu, przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, załączając odwołanie J. K. z dnia [...].01.2006r. od decyzji Zakładu z dnia [...].03.2005r. nr [...]. Jednakże w dniu [...] sierpnia 2005r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu. Dlatego Minister Pracy i Polityki Społecznej, jako organ niewłaściwy do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, postanowieniem z dnia [...].03.2006r. nr [...], przekazał Prezesowi Zakładu, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Na to postanowienie J. K. wniósł zażalenie, wnioskując o merytoryczne rozpoznanie jego odwołania. Powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który orzekając w tej sprawie, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu o odmowie umorzenia składek i wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w II instancji jest Minister Polityki Społecznej. Podniósł również zarzut braku rzetelnego pouczenia o środkach odwoławczych. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na art. 6 i 19 k.p.a. stwierdził, że postępowanie administracyjne może prowadzić wyłącznie organ właściwy w sprawie (miejscowo, rzeczowo i instancyjnie) oraz że w trakcie całego postępowania organ ten winien dokonywać czynności, które zapewnią przestrzeganie prawa. Podkreślił, że zasadniczym warunkiem prawidłowości decyzji jest wydanie jej przez właściwy organ, przy czym zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze, właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który wszedł w życie 24 sierpnia 2000r., a ponieważ ustawa z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która zmieniła dotychczasowe brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., nie zawiera przepisów przejściowych, oznacza to, że z dniem 24 sierpnia 2005r. organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy jest Prezes Zakładu. Celem potwierdzenia słuszności tego stanowiska Minister Pracy i Polityki Społecznej powołał się na wyrok NSA z dnia 22 maja 2002r. sygn. akt I SA 1844/00 (LEX nr 55293). Dlatego też, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzając brak swej właściwości, postanowieniem z dnia [...].03.2006r. nr [...], przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu, jako organowi właściwemu, i poinformował o tym stronę. Nawiązując do ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej zwrócił uwagę, iż Sąd bada zgodność decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie Sądu zapadło wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a więc w tej sprawie w dacie rozpatrzenia przez drugą instancję, tj. 19 maja 2005r. Zauważył też, że wprawdzie w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, ale owo związanie przestaje obowiązywać, jeśli nastąpiła zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z dnia 22 września 1999r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129), a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podniósł, iż jeśliby Minister uznał swoją właściwość do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydał stosowną decyzję, to taka decyzja byłaby nieważna, gdyż istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 kpa - w tym przypadku decyzja zostałaby wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, gdyż oceny zgodności z prawem decyzji dokonuje się według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Według tych samych przepisów więc powinno się ustalać organy właściwe do podejmowania decyzji. W skardze J. K., po przedstawieniu przebiegu sprawy, zarzucił naruszenie Konstytucji RP, która w art. 8 stanowi o pierwszeństwie tej ustawy przed innymi ustawami, zaś w art. 78 gwarantuje prawo odwołania do drugiej instancji. Zdaniem skarżącego art. 83 ust. 4 u.s.u.s. pozbawia obywatela prawa odwołania się do drugiej instancji, ale nie przewiduje wymaganego konstytucyjnie trybu odwoławczego, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, że decyzja organu I instancji (ZUS) nie podlega żadnej kontroli. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozważenia niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym stosownie do postanowień art. 134 p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów administracyjnych. Natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt tylko prawnych aspektów sprawy i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196-197). W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tylko to postanowienie w zakresie jego rozstrzygnięcia podlega kontroli Sądu. Mając na uwadze tak określoną kognicję Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa zaskarżonym postanowieniem. Słusznie Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał na zmianę przepisów określających kompetencje organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Rzeczywiście od dnia 24 sierpnia 2005r. organem właściwym do rozpoznania takiego wniosku stał się Prezes Zakładu, zgodnie bowiem z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 (odwołanie do sądu), nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zatem ustawodawca zdecydował, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu, w żadnym razie nie miał prawa rozpatrzyć takiego wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej i słusznie przekazał on wniosek J. K. do właściwego organu, co uczynił zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. Rozpoznanie owego wniosku przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w stanie prawnym obowiązującym w dacie przekazania wniosku, tj. 20.03.2006r., oznaczałoby wydanie przezeń decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § pkt 1 k.p.a. (przez niewłaściwy organ), na co słusznie wskazuje organ odwoławczy. Zasadne jest też stwierdzenie organu odwoławczego, iż w sytuacji, gdy ustawa nie zawiera przepisów intertemporalnych (przejściowych), zastosowanie mają przepisy wprowadzone nową ustawą. Zasada ta w szczególności znajduje zastosowanie w przypadku zmiany przepisów proceduralnych. Znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisu przejściowego w zakresie stosowania nowych regulacji dotyczących organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, dlatego właściwym do jego rozpatrzenia stał się z dniem 24 sierpnia 2005r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy, Prezes Zakładu. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż sądy administracyjne badają zgodność decyzji administracyjnej z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Tak też uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę J. K. na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...].05.2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, stwierdzając wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r. sygn. akt III SA/Wa 1970/05 nieważność zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy, tj. Prezesa Zakładu. W owym czasie Prezes Zakładu nie był bowiem właściwy do wydania decyzji w ww. przedmiocie, co szczegółowo zostało wyjaśnione w owym wyroku. Niemniej jednak już po wydaniu wyroku zmianie uległ stan prawny, o czym wyżej i następna decyzja w tej sprawie musi być wydana z uwzględnieniem nowego stanu prawnego. Wyrok sądu nie jest wiążący, jeśli ze względu na zmianę stanu prawnego pogląd w nim wyrażony stał się nieaktualny, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Reasumując stwierdzić należy, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej, w świetle omówionych przepisów prawa, miał obowiązek przekazać wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością, Prezesowi Zakładu, dlatego zaskarżone postanowienie w żadnym razie nie narusza przepisów prawa, a zatem nie ma podstaw prawnych do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Ocenie Sądu uchylają się zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania ustanowionego art. 83 ust. 4 u.s.u.s. środka zaskarżenia od decyzji Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Jak na wstępie powiedziano, sąd orzeka w granicach danej sprawy, a w niniejszej sprawie było nią przekazanie sprawy do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Sąd zatem zbadał wyłącznie prawidłowość przekazania sprawy zaskarżonym postanowieniem do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu. Inaczej mówiąc, przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja, wydana na podstawie art. 84 ust. 4 u.s.u.s., w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, lecz postanowienie de facto w przedmiocie właściwości organu do rozpatrzenia takiego wniosku. Na zaskarżone postanowienie nie przysługiwał środek zaskarżenia określony w art. 84 ust. 4 u.s.u.s, lecz środek przewidziany w art. 65 § 1 k.p.a., tj. zażalenie. Dlatego ocena zasadności zarzutów dotyczących środka zaskarżenia od decyzji Zakładu nie może być dokonana w ramach rozpoznanej sprawy, takie zarzuty mogą być podniesione w ewentualnej skardze na decyzję Prezesa Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.