II GSK 25/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.H. – P. "H." w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 563/06 w sprawie ze skargi B.H. – P. "H." w D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2 zasądza na rzecz skarżącej od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B.H. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] stycznia 2005 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz karę pieniężną w kwocie 100 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. U podstaw faktycznych postanowienia legło ustalenie, że B.H. wniosła odwołanie od decyzji w dniu 10 lutego 2005 r., gdy tymczasem decyzja została jej doręczona w dniu 1 czerwca 2005 r. Wniesienie odwołania przed doręczeniem decyzji stronie, w ocenie organu, stanowiło o niedopuszczalności środka odwoławczego. W skardze B.H. zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów art. 129, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. podnosząc, że decyzja organu I instancji została jej doręczona nie w dniu 1 czerwca 2005 r., lecz w dniu 31 stycznia 2005 r. Oddalając skargę Sąd I instancji skoncentrował się na poświadczeniu odbioru przesyłki poleconej, z którego wynikało, że decyzja została doręczona skarżącej w dniu 1 czerwca 2005 r. Zdaniem Sądu, pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a skarżąca nie wykazała w myśl przepisu art. 76 § 3 k.p.a., by data widniejąca na dowodzie doręczenia decyzji nie odpowiadała dacie otrzymania tego dokumentu. Jeżeli natomiast skarżąca faktycznie otrzymała decyzję organu I instancji w dniu wskazywanym w skardze, to powinna posiadać dwa oryginały tej decyzji - jeden doręczony w dniu 31 stycznia 2005 r., a drugi w dniu 1 czerwca 2005 r., czego nie dowodziła w ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym. Sąd powołując się na wynikającą z treści art. 39 k.p.a. zasadę oficjalności doręczeń, stwierdził, że z adnotacji na kopercie "otrzym. 31.01.05." nie można wyprowadzać wniosku o doręczeniu skarżącej przesyłki w tej dacie. Adnotacja dokonana na kopercie (przez nieustaloną osobę), nie ma bowiem prawnego znaczenia dla oznaczenia początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił przy tym, że od dnia 4 lutego 2005 r., (kiedy skarżąca ustanowiła pełnomocnika), organ kierował do niego korespondencję przeznaczoną dla strony. Jednakże decyzja organu I instancji była adresowana do B.H. bezpośrednio, co nie stanowiło naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., bowiem przyjęcie przez nadawczą placówkę pocztową przesyłki nastąpiło przed ustanowieniem pełnomocnika. Uznając, że organ administracji nie naruszył art. 134 k.p.a. Sąd I instancji oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej B.H. zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 87 oraz art. 40 § 2 k.p.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności stanowiących potwierdzenie doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w dniu 31 stycznia 2005 r., przesłanej w przesyłce pocztowej nr [...] nadanej w dniu 26 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała twierdzenie, że decyzja organu I instancji została jej doręczona w dniu 31 stycznia 2005 r. Podniosła, że dowód doręczenia decyzji w tej dacie musiał znajdował się w aktach sprawy, w przeciwnym razie organ I instancji nie nadałby biegu odwołaniu. Dowód nadania zaginął więc w toku postępowania. Skarżąca uznała, iż stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowi akceptację postępowania organu, który naruszył przepisy wymienione w petitum skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez Sąd obowiązku zakreślonego przytoczonym przepisem będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (lub postanowienia) Sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. uznał, że kontrolowany organ nie naruszył w ogóle przepisów postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny, albowiem uważa, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest, co najmniej przedwczesne. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż wniesienie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego stanowi o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Nie budzi również wątpliwości to, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego z momentem jej doręczenia stronie. W tym miejscu warto wskazać na uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, w którym wywodzono, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Przed dalszymi rozważaniami, dotyczącymi kontrolowanego w granicach skargi kasacyjnej orzeczenia Sądu I instancji, stwierdzić jeszcze należy, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy badając czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, zobligowany jest do przestrzegania reguł rzetelnej procedury i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla zastosowania art. 134 k.p.a. Ta konstatacja przekłada się na obowiązek sądu administracyjnego, oceniającego zgodność z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., kontroli czy właściwy organ w sposób dostateczny wyjaśnił niezbędne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego. W tej sprawie niesporne jest to, że decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. została wysłana listem poleconym na adres skarżącej w dniu 21 stycznia 2005 r. Nie budzi również wątpliwości to, że w dniu 4 lutego 2005 r. skarżąca ustanowiła pełnomocnika, który w dniu 10 lutego 2005 r. wniósł odwołanie (nadane listem poleconym w dniu następnym, przy czym organ odwoławczy w postanowieniu przyjął datę jego wniesienia na dzień – 10 lutego 2005 r.). W odwołaniu tym pełnomocnik powołał i prawidłową datę wydania decyzji przez organ I instancji i właściwy jej numer. Godzi się przy tym zauważyć, że uprzednie pismo kierowane do skarżącej nie było oznaczone tym numerem. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przesłane organowi odwoławczemu i na skutek podjętych przez ten organ działań należy domniemywać, że w aktach nie było zwrotnego potwierdzenie odbioru decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego mimo istnienia okoliczności świadczących o tym, że strona znała treść decyzji i precyzyjnie określiła jej istotne elementy nie podjął żadnych działań celem ustalenia, czy decyzja ta nie została jej doręczona przed datą wniesienia odwołania i ewentualnego wykazania tej okoliczności. Działanie organu odwoławczego ograniczyło się do oczekiwania przez okres ponad 10 miesięcy na zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Jakkolwiek pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym to nie oznacza, iż nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Sąd I instancji trafnie to zauważając, jednocześnie konkluduje, że skarżąca nie naprowadziła dowodu przeciwko treści zapisu w dowodzie doręczenia przesyłki. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że to dopiero z treści postanowienia skarżąca dowiedziała się, że wniosła odwołanie zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. To właśnie naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uniemożliwiło stronie zajęcie w tej newralgicznej kwestii stanowiska, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma, zatem strona skarżąca zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia tego przepisy procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu art. 40 § 2 k.p.a. W dacie, bowiem wysyłania decyzji (21 stycznia 2005 r.) skarżąca w postępowaniu administracyjnym działała osobiście, a pełnomocnika ustanowiła dopiero w dniu 4 lutego 2005 r. W skardze kasacyjnej został postawiony także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże jego konstrukcja nie odpowiada wymogom nałożonym przepisami art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., dlatego też zarzut ten nie mógł być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 3 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).