IV SA/Gl 975/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. 2 Jak wynika z materiału sprawy, wnioskiem, którego brak jest w aktach administracyjnych, z dnia [...] r., U. G. domagała się przyznania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu [...] – I. G. Prawdopodobnie (w aktach administracyjnych brak jest stosownych dokumentów) pierwsza zapadła w sprawie decyzja odmowna z dnia [...] r. na skutek odwołania strony została uchylona w dniu [...] r., zaś sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jak się wydaje z powodu konieczności dołączenia orzeczenia [...]. W tym celu postępowanie administracyjne zostało zawieszone w dniu [...] r.. W aktach administracyjnych brak jest zarówno postanowienia zawieszającego, jak i podejmującego postępowanie, przy czym zdaje się, że nie zostało ono zakończone. Na skutek rozpatrzenia kolejnego wniosku w tym przedmiocie, złożonego przez U. G. w dniu [...] r., wraz z zaświadczeniem o [...] I. G. (w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak tego zaświadczenia), nadto orzeczeniem o [...], organ pierwszej instancji, na zasadzie art.17 i art.20 w związku z art.3 pkt 11 oraz art.32 i art.48 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255), przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne w okresie od [...] r. do [...] r.. W uzasadnieniu ustalił, iż spełnione zostały przesłanki pozwalające na uwzględnienie żądania od dnia, od którego wnioskodawczyni stała się [...], do końca okresu zasiłkowego. W odwołaniu od tej decyzji U. G. wniosła o jej i przyznanie przedmiotowego świadczenia od dnia złożenia pierwotnego wniosku. Wywiodła, iż spełnia przesłanki do jego uzyskania, gdyż [...]. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylono decyzję z dnia [...] r. w całości i orzeczono o odmowie przyznania odwołującej się spornego świadczenia. Organ odwoławczy zważył, że sprawy administracyjne rozpatrywane są według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, także przez organ drugiej instancji. A na ten dzień w niniejszej sprawie stan prawny uległ zmianie w stosunku do istniejącego w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji. Bowiem z dniem [...] r., ustawą z dnia [...] r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732) znowelizowano brzmienie przepisu art.17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie stanowi on w ust.1, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami... Natomiast poprzednio świadczenie to służyło również opiekunowi prawnemu dziecka. W ocenie organu usunięcie zwrotu "albo opiekunowi prawnemu" z cytowanego przepisu powoduje wykluczenie opiekunów prawnych dzieci spełniających warunki ustawowe z kręgu osób uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia i ma ten skutek, że skarżąca będąca takim opiekunem i niespełniająca innych kryteriów otrzymać go nie może. W tym stanie rzeczy za bezprzedmiotowe organ uznał rozważania co do daty początkowej przyznania świadczenia. Na koniec wskazał, iż odstąpił od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się sformułowanego w art.139 k.p.a.. Uzasadnił to potrzebą ochrony porządku prawnego i interesu społecznego nakazującą stosowanie prawa obowiązującego w dacie orzekania, zwłaszcza gdy przepisy przywołanej ustawy nowelizacyjnej nie zawierały uregulowania międzyczasowego, a więc nie określały jakie przepisy winny być podstawą rozstrzygnięć zapadłych w sprawach wszczętych i niezałatwionych do dnia jej wejścia w życie. Oparcie się na nieobowiązujących przepisach stanowiłoby, zdaniem Kolegium, niedopuszczalnym orzekaniem w oparciu o nieistniejące prawo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wywiodła, że organ odwoławczy wadliwie nie zastosował się do reguły niepogarszania sytuacji odwołującej się strony, bo uzasadnienie odejścia od niej uznała za nieprzekonywujące. Poza tym w ocenie skarżącej, skoro nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych weszła w życie z dniem 1 września 2005 r., to do tej daty przedmiotowe świadczenie jej się należało. Stąd w tej części twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez organ pierwszej instancji uznała za chybione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek w wyniku zarówno podniesionych w niej zarzutów, jak też okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, iż uchybia ona przepisom prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a niewykluczone, że również przepisom prawa materialnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Przede wszystkim godzi się podnieść, że umknęło organowi odwoławczemu, iż decyzja organu pierwszej instancji ograniczała okres, na jaki przyznała skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego końcową datą trwania danego okresu zasiłkowego, czyli do dnia [...]r.. Oznacza to, że wspomniana nowelizacja art.17 ustawy o świadczeniach rodzinnych okresu, za jaki przyznano świadczenie nie mogła dotyczyć, bowiem weszła w życie w dniu 1 września 2005 r., przeto po tej dacie. Zatem nie miała wpływu na treść decyzji. Co prawda rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż zasadą jest orzekanie przez organy administracyjne na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, nadto że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało inne brzmienie cytowanego przepisu niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bo spośród kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób wyeliminowano prawnych opiekunów dzieci, to jednak – zdaniem obecnego składu Sądu – ta sytuacja nie uzasadniała podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wyrażonego poglądu organ drugiej instancji w niedopuszczalny procesowo sposób wyszedł poza zakres zarówno odwołania (nie zaczepiało ono ani wysokości świadczenia, ani czasu po danym okresie zasiłkowym), jak i w ogóle sprawy, która zawężona jest zawsze do określonego okresu zasiłkowego (p. art.24 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Orzekał więc w zakresie decyzji niezaskarżonej, natomiast nie rozpoznał odwołania, zaczepiającego okres sprzed daty początkowej przyznanego świadczenia. Nie dostrzegł nadto, iż rozstrzygnięcie objęte odwołaniem niejako zakończyło swój byt z upływem okresu zasiłkowego. Tym samym w istotny sposób naruszył reguły postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasady trwałości decyzji administracyjnych i dwuinstancyjności postępowania. Poza tym, w przekonaniu obecnego składu Sądu, zajął błędne stanowisko w sferze materialnoprawnej. Bowiem niesłusznie pominął zagadnienie, że w dacie złożenia wniosku z dnia [...]r. oraz orzekania przez organ pierwszej instancji, wreszcie w całym okresie objętym wydaną przez ten organ decyzją, obowiązywał przepis w innym brzmieniu. Tymczasem do dnia wejścia w życie nowelizacji to brzmienie ukształtowało stosunki prawne i sytuację prawną podlegających mu podmiotów. Nie neguje tego stanowiska brak przepisów międzyczasowych, gdyż nawet ich wejście w życie bezpośrednio nie może działać wstecz, a taki był efekt orzeczenia tego organu. W tym miejscu szerszej analizie można również poddać datę początkową prawa do świadczenia. Pomijając wadliwość zaskarżonej decyzji w powyższym aspekcie, należało dostrzec błąd odnośnie daty przyjętej przez organ pierwszej instancji. Oto bowiem, w myśl art.24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypłata następuje począwszy do miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem, nawet gdyby przyjąć jako datę złożenia wniosku dzień [...]r., wówczas świadczenie należałoby się nie od tego dnia, ale od dnia [...]r.. Co prawda art.17 ust.4 przewiduje możliwość wypłaty świadczenia za niepełny miesiąc, lecz nie dotyczy to sytuacji występującej w sprawie. Trzeba wreszcie zaakcentować inną wątpliwość co do daty przyznania prawa do świadczenia przez organ pierwszej instancji. Bowiem nie uwzględnił on i nie rozważył kwestii daty złożenia pierwszego podania ([...]r.). Tymczasem nie można wykluczyć spełnienia ustawowych przesłanek do przedmiotowego świadczenia do tego dnia, zwłaszcza w świetle niespójnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i wątpliwościach co do konstytucyjności niektórych z nich. Wszak z uwagi na inną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy zwłaszcza nie dotknęła ona meritum problemu, formułowanie jakichkolwiek interpretacji i wiążących wytycznych w tej materii, jest w niniejszej sprawie wykluczone. Konkludując, należy stwierdzić, iż nowelizacja brzmienia art.17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) dokonana ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732), a eliminująca z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego prawnych opiekunów dzieci spełniających warunki w tym przepisie określone, nie wpływa na prawo tych osób do tego świadczenia uzyskanego na podstawie cytowanego przepisu w brzmieniu sprzed zmiany (przed 1 września 2005 r.), mocą nieostatecznej decyzji, nawet wówczas, gdy wejście w życie ustawy nowelizacyjnej nastąpiło w toku postępowania międzyinstancyjnego, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji obejmowała okres zasiłkowy kończący się w dniu 31 sierpnia 2005 r.. W konsekwencji czego wadliwe użycie prawa nie odnoszącego się do kwestionowanej decyzji, zwłaszcza gdy było jedynym powodem jej wzruszenia, bo merytorycznie organ sprawy nie rozpatrzył, uznając to za bezprzedmiotowe, nie pozwalało na zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, niezależnie od wątpliwości co do trafności wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poglądu prawnego w kwestii interpretacji art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym jego brzmieniu oraz skutków jego nowelizacji. Częściowo ze wskazanych wyżej przyczyn wynika uchybienie przepisowi art.139 k.p.a. przez organ odwoławczy. Nie znajdowało w nim wszak żadnego oparcia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i odmowa uwzględnienia żądania za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r.. W tej materii Kolegium nie umotywowało dostatecznie stanowiska uznającego dopuszczenie się przez organ pierwszej instancji naruszenia prawa obowiązującego w dacie orzekania. Przy czym trzeba dostrzec, że nawet gdyby do eksponowanej zmiany stanu prawnego doszło w toku tzw. postępowania międzyinstancyjnego, to w okolicznościach sprawy brak było podstaw do negatywnego rozstrzygnięcia z tego powodu, co wynika z przytoczonych wywodów. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyda nową decyzję w tej sprawie, kierując się powyższymi wywodami i mając na względzie związanie niniejszym orzeczeniem w zakresie poprawności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Nadto zajmie stanowisko co do poprzednich wniosków skarżącej, bacząc na potrzebę podjęcia postępowania, o ile tego nie uczyniono wcześniej, oraz na wymóg objęcia rozstrzygnięciem całości żądania od jego początku, po dokonaniu stosownych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania za poszczególne okresy zasiłkowe. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. a, c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6