I SA/Wa 661/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Przemysław Żmich asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skarg Miasta W. oraz Zarządu Dróg Miejskich w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 440 (słownie czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w W. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. i A. P. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz ustaleniu odszkodowania z tego tytułu, uchylił w całości decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Burmistrz Gminy W. w dniu 7 czerwca 2001 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własności B. K. i A. P. W uzasadnieniu wniosku podano, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji publicznej – budowy [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1998 r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz z dnia [...] grudnia 2003 r. Rokowania mające na celu dobrowolne nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2002 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego w dniu 24 stycznia 2005 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezydent W. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalił odszkodowanie z tego tytułu w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek a odszkodowanie z tego tytułu zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku wniesionego przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości – B. K i A. P. odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. zmieniającej w trybie art. 155 Kpa decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację [...]. Skoro zatem wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to wywłaszczenie nie jest dopuszczalne. Dlatego też konieczne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg Miasta W. oraz Zarządu Dróg Miejskich w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skargach zarzucono kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 i 77 Kpa. Zdaniem stron skarżących jedyną przyczyną uchylenia decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej bylo stwierdzenie nieważności powołanej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak Wojewoda nie wziął pod uwagę że decyzja SKO w W. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Zarząd Dróg Miejskich. Ponadto w dniu 24 lutego 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich złożył do SKO w W. wniosek o wstrzymanie wykonania powołanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia marca 2005 r. Wprawdzie szczegółowe zarzuty skarg są chybione, to jednak w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszy rzędzie podnieść należy, że Sąd uznał Miasto W. za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Należy zważyć, że Miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego jest wyposażone w osobowość prawną, przyznaną przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 52 ppsa, gdy wykaże, że ma - jako osoba prawna - interes prawny we wniesieniu skargi. Z tego punktu widzenia nie powinno budzić najmniejszej wątpliwości, że Miasto W. jako wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wywłaszczeniowej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jego interes prawny wynika wprost z treści art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w niniejszym składzie podziela w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 (niepublikowane) oraz w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 OSNP 2002/8/177. Orzeczenia te nie zostały wprawdzie wydane na tle postępowania wywłaszczeniowego, niemniej powołane orzeczenia mają zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zastosowanie również przy ocenie dopuszczalności wniesienia odwołania przez jednostkę samorządu terytorialnego jako wnioskodawcę wywłaszczenia. Również Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka, która miała realizować cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, posiada interes prawny do wniesienia skargi. Interes prawny tej jednostki wynika z faktu wydania w trybie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Prezydenta W. w dniu [...] września 2005 r. decyzji nr [...], orzekającej o zezwoleniu Miejskiemu Zarządowi Dróg w W. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Od tego momentu Zarząd Dróg Miejskich jako podmiot realizujący cel publiczny zyskał interes prawny w ramach postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ los decyzji wywłaszczeniowej wpływał na ich prawa do dysponowania gruntem w tym dysponowania gruntem na cele budowlane. Zwłaszcza, że również w art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posłużył się pojęciem "podmiot, który zamierza realizować cel publiczny". Jednak w przypadku Zarządu Dróg Miejskich w W. będącego zakładem budżetowym W. powstanie interesu prawnego wiąże się właśnie z powstanie stosunku prawnego w oparciu o art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać jednak należy, iż prawo do wniesienia skargi przez W. niesie jednak za sobą konieczność rozważenia czy połączenie w rękach jednej osoby tj. Prezydenta W. uprawnień strony postępowania administracyjnego i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do naruszenia art. 24 Kpa poprzez nie wyłączenie się od orzekania w sprawie. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (czyli w tym przypadku Prezydent W.) jest organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzję pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał Prezydent W. pełniący funkcję starosty. W dniu 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjnym podjął uchwałę, w której stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w wielu postępowaniach prezydent miasta na prawach powiatu orzeka o sprawach, którego dotyczą jego interesu prawnego a mimo to nie jest stroną postępowania administracyjnego np. wydając decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym miejscu wskazać należy na istotę stosunku administracyjnego. Cechą norm administracyjnoprawnych jest to, że jedną ze stron stosunku kształtowanego przez tą normę jest organ administracji publicznej. W związku z tym powstaje stosunek prawny oparty na nierównorzędności podmiotów (stosunek nadrzędności). Pojawia się zatem władztwo jej dysponenta władztwa organu administracji publicznej (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999 r, s. 24-25). Przy czym w stosunku administracyjnym muszą brać udział co najmniej dwa podmioty, przy czym jednym z nich musi być zawsze podmiot administrujący, który jest dysponentem władztwa publicznego. Drugim podmiotem jest zaś administrowany (Z. Łuniewska Z. Duniewska, B. Jaworska –Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl "Prawo administracyjne pojęcia, instytucje, zasady teorii i orzecznictwie" W-wa 202, s. 49). W ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczany i ubiegający się o wywłaszczenie. W przypadku postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych na wniosek a nie z urzędu dochodzi do sytuacji, kiedy jednostka ta jest stroną postępowania ubiegająca się o nabycie konkretnego prawa i nie jest w żadnym razie dysponentem władzy publicznej. Natomiast kierownik tej jednostki tj. prezydent miasta na prawach powiatu jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga o władczej ingerencji w prawa do nieruchomości kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Dlatego też, mimo iż powołana uchwała z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że stanowisko wyrażone w uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu. W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach – pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 Kpa. Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Zatem obowiązkiem Wojewody było nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ale uchylenie decyzji Prezydenta W. i umorzenie postępowania przed tym organem, a w dalszej konsekwencji podjęcie czynności, o których mowa w art. 26 Kpa. Przy czym naruszenie art. 24 Kpa stanowi zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 Kpa podstawę wznowienia postępowania. Skoro więc zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, to sąd już z tego powodu obwiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym uchylenie obu decyzji w niniejszej sprawie nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony, bowiem w żadnej mierze w przedstawionym powyżej stanie faktycznym, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie pogarsza sytuacji skarżącego. Na marginesie stwierdzić należy, że trafne jest stanowisko Wojewody [...], że brak w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczającej przedmiotową nieruchomość na cel publiczny stanowi przeszkodę uniemożliwiającą utrzymanie w mocy decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Dlatego w ponownym postępowaniu wywłaszczeniowym należy w szczególności zbadać czy obecnie przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Brak tej materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia powinien prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 02002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.