I SA/Wa 1062/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Przemysław Żmich asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej M. A. kwotę 440 (słownie czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Fabryki [...] w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi D. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Nieruchomość oznaczona ówcześnie jako działka nr [...], stanowiąca własność F. P. została wywłaszczona orzeczeniem Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1972 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] stwierdził w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę [...] z siedzibą w Ł. prawa użytkowania wieczystego szeregu działek będących w zarządzie zakładów w tym również działki nr [...] -odpowiadającej dawnej działce nr [...]. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2004 r. M. A. jako jedna ze spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...]. Zdaniem wnioskodawczyni decyzja ta została wydaną z rażącym naruszeniem art. 2 ust.1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 28 i art. 9 Kpa. Minister Transportu i Budownictwa, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że dla sprawy decydujące znaczenie ma ta okoliczność że, wniosek o zwrot został złożony dopiero w dniu 21 marca 2000 r., a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Organ wyjaśnił, że przepisy dotyczące zwrotu nie mają mocy wstecznej, a postępowanie o zwrot nieruchomości wszczyna się wyłącznie na wniosek zainteresowanych, a nie z urzędu. Skoro zatem w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej tj. w dniu [...] sierpnia 1993 nie toczyło się postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, to decyzja uwłaszczeniowa nie narusza art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Organ powołał przy tym na poparcie swojego stanowiska uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 2394/99 oraz z dnia 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 1530/00. Po rozpoznaniu wniosku M. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdzają dane z księgi wieczystej, a w świetle wpisów w księdze wieczystej – istniało prawo zarządu, co wypełnia przesłankę uwłaszczenia określoną w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Natomiast w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie był zgłoszony wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, dlatego też nie doszło do naruszenia praw osób trzecich i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r., art. 28 Kpa oraz art. 9 Kpa w zw. z art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia sygn. akt OPS 15/98, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien zawiadomić poprzedniego właściciela o toczącym się postępowaniu. Zdaniem skarżącej taka jest konsekwencja dyspozycji art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1985 r. Dlatego też złożenie przez nią wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej po dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Natomiast pominięcie poprzedniego właściciela jako strony postępowania może stanowić rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd w całości podziela pogląd organu o braku naruszenia przez badaną w trybie nadzoru decyzję Wojewody [...] praw spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Kwestię relacji pomiędzy roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej a uwłaszczeniem państwowych osób prawnych przesądził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99, w której stwierdzono w sposób jednoznaczny, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Z treści tej uchwały wynika również, że poprzedni właścicielowi nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, a dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uwłaszczenia. Wskazać jednak należy, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i organ musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Dlatego też u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji legła zupełnie inna kwestia od podnoszonych w skardze zarzutów. W przedmiotowej sprawie uwadze organu umknęła kwestia szczegółowego zbadania czy spełnione zostały określone w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. materialnoprawne przesłanki uwłaszczenia. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Organ nadzoru jednak w ogóle nie zbadał czy Wojewoda [...] w prawidłowy sposób przyjął istnienie zarządu uwłaszczanego przedsiębiorstwa w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się odpis z księgi wieczystej Kw nr [...] zawierające wpis o zarządzie, jednak księga ta dotyczy szeregu działek ewidencyjnych nabywanych na podstawie różnych tytułów prawnych przez Fabrykę [...]. Wskazać należy, że dokumenty określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) podlegają ocenie i nie można a priori przyjmować na ich podstawie, że prawo zarządu istniało w dniu 5 grudnia 1990 r., jeżeli co innego wynika z pozostałego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie pojawia się taka wątpliwość. Jak wiadomo, zarówno na gruncie ustawy o gospodarce gruntami jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz .159 ze zm. ) prawo zarządu nie mogło powstać w sposób dorozumiany w odniesieniu do nieruchomości. Musiało istnieć zdarzenie prawne kreujące to prawo, w szczególności decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd. Z akt sprawy natomiast wynika, że jedyną podstawą władania przedmiotową działką przez fabrykę [...] była decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] stycznia 1972 r. Decyzja o wywłaszczeniu wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 poz.64 ze zm.) w żadnym razie nie ustanowiła jednak prawa zarządu czy użytkowania w odniesieniu do tej nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 tej ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa, a przedsiębiorstwo było wyłącznie wnioskodawcą wywłaszczenia. Dlatego dla całościowej oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] konieczne jest poczynienie przez organ nadzoru szczegółowych ustaleń czy przyjęcie w tym przypadku istnienia zarządu nie nastąpiło w istocie mimo, że podmiotowi ubiegającemu się o uwłaszczenie to prawo nie przysługiwało. Ustalenie w tym zakresie nie może zamykać się jednym zdaniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji kiedy materiał dowodowy rodzi wątpliwości co do istnienia prawa zarządu. Wszystkie powyższe uchybienia procesowe polegające na naruszeniu art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 127 § 3 Kpa mogły mieć wpływ na wynik postępowania i skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. W ponownym postępowaniu należy szczegółowo wyjaśnić kwestię istnienia zarządu, w szczególności czy została wydana decyzja o ustanowieniu prawa zarządu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.