I SA/Wa 1093/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r., nr [...] przyznało małżeństwu J. i M. P. odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczoną orzeczeniem wymienionego Prezydium z dnia [...] września 1954 r., nr [...] nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność J. P. i M. P. Wnioskiem z dnia 31 października 2002 r. M. P., będąc jednocześnie spadkobierczynią J. P., wystąpiła o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną ww. nieruchomość po aktualnie obowiązujących cenach, bądź przyznanie nieruchomości zamiennej, jako ekwiwalentu za wywłaszczoną nieruchomość. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 2003 r. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową wywłaszczoną nieruchomość. Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez pełnomocnika M. P. - W. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję doręczono W. K. w dniu 22 grudnia 2003 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2004 r. W. K. wystąpił do Wojewody [...] o zawieszenie postępowania odwoławczego podnosząc, że w dniu 12 grudnia 2003 r. zmarła M. P., a on, będąc testamentowym spadkobiercą zmarłej, wystąpił do sądu o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem z dnia 26 lutego 2004 r. skierowanym do Wojewody [...] W. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2003 r. oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Jako przyczynę wznowienia wskazał przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że ponieważ W. K. jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie zwrócił się pisemnie do wnioskodawcy o wskazanie dokumentu, który zdaniem strony został sfałszowany oraz o wskazanie dokumentu, na podstawie którego strona oparła swoje twierdzenia. W. K. nie przedłożył stosownego dowodu świadczącego o sfałszowaniu lub przerobieniu dokumentacji wywłaszczeniowej, ani też nie wskazał okoliczności z jakich swoje przypuszczenia wywiódł. Organ wojewódzki, prowadząc postępowanie w sprawie, nie stwierdził natomiast aby miały miejsce zdarzenia, na które powołała się strona. Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem W. K. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została skierowana do osoby już nieżyjącej. Ponadto podniósł, że nie był w stanie dostarczyć dokumentów, których żądał organ, bowiem takowe nie znajdowały się w jego posiadaniu i nie były mu znane. Zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oparł na przekonaniu, że obowiązujący w latach 50 ubiegłego stulecia ustrój państwa powodował niezgodne z prawem postępowanie organów administracji. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji naruszył normy procesowe, bowiem nie badał przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynikało, że decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. doręczono W. K. jako pełnomocnikowi M. P. w dniu 22 grudnia 2003 r. W. K. występując pismem z dnia 26 lutego 2004 r. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchybił zatem terminowi, o którym mowa w art. 148 k.p.a., bowiem o istnieniu tej decyzji dowiedział się w dniu jej odbioru, tj. 22 grudnia 2003 r. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że strona domagająca się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany. Natomiast nie jest rzeczą organu prowadzenie takiego postępowania we własnym zakresie. Zdaniem Ministra, niezgodne z prawem było wydanie przez organ I instancji decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie, skoro postępowanie wznowieniowe było niedopuszczalne. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić, a wznowione przed organem I instancji postępowanie umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący przestawił przebieg okoliczności zaistniałych w sprawie oraz podniósł, iż wysokość przyznanego w 1954 r. odszkodowania ustalono w oparciu o nieprawdziwą wartość nieruchomości, wynikającą ze stosowania krzywdzących obywatela przepisów wywłaszczeniowych. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał zarzuty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegająca na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie Minister Transportu i Budownictwa zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji i umorzył wznowione postępowanie opierając rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że organ I instancji naruszył normy procesowe, bowiem nie badał przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Wniosek zaś strony o wznowienie postępowania był niedopuszczalny z powodu naruszenia art. 148 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego, bowiem Minister Transportu i Budownictwa nie miał podstaw do umorzenia postępowania wznowionego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. zostało wznowione na wniosek strony, w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na konieczność zbadania, czy wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został wniesiony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Minister stwierdzając, że uchybiony został termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., całkowicie pominął okoliczność, iż W. K. w dniu 6 stycznia 2004 r. wniósł do Wojewody [...] pismo informujące o śmierci M. P. i zawierające wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o odszkodowanie. Przedmiotowe pismo niewątpliwie zostało wniesione z zachowaniem 1 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a, bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została doręczona skarżącemu w dniu 22 grudnia 2003 r. Kierując się dyspozycją art. 9 k.p.a. organ administracji publicznej, obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz mając na względzie, że woli strony nie można domniemywać, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie, powinien ocenić charakter ww. pisma w kontekście zainicjowania wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero ocena charakteru przedmiotowego pisma dawała podstawę do stwierdzenia zachowania, bądź uchybienia terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2, k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Konieczność wydania przedmiotowego postępowania w niniejszej sprawie, niezależnie od zachowania, czy też uchybienia terminu do złożenia wniosku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., została podyktowana wskazaniem we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem rolą organu prowadzącego postępowanie było zbadanie, czy przesłanka wznowieniowa, prawdopodobieństwo wystąpienia której stało się podstawą wznowienia postępowania, w rzeczywistości wystąpiła w danej sprawie. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy błędnie przyjął, że niezgodnie z prawem było wydanie przez organ I instancji decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dwie formy rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania: 1) odmowę wznowienia postępowania w drodze decyzji, 2) wznowienie postępowania w drodze postanowienia i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z art. 151 k.p.a. Przepis art. 151 § 1 i 2 k.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale obejmuje ono rozstrzygniecie niemerytoryczne -umorzenie postępowania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wydanie s. 686). Jednakże zastosowanie rozstrzygnięcia niemerytorycznego jest możliwe tylko w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w następujących przypadkach: 1) w razie śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym, 2) gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła, 3) gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, 5) w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, 6) jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, żadna z ww. podstaw umorzenia postępowania nie zaistniała w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją. Mając powyższe na uwadze, Minister Budownictwa ponownie rozpatrzy odwołanie W. K. i wyda rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 151 k.p.a. Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.