III SA/Wa 2073/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca) Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. W dniu 29 listopada 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego M. C. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za wskazane w decyzji miesiące. W sprawie nie zachodzi bowiem całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.). Skarżący jest osobą młodą, a sytuacja finansowa, w której obecnie się znajduje nie ma charakteru stałego i nie została wywołana zdarzeniami losowymi którym nie można było przeciwdziałać. Dodatkowo organ zauważył iż Skarżący otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 709 zł netto miesięcznie. Pobiera również zasiłek rodzinny (86 zł) i dodatek mieszkaniowy (20 zł). Posiada ponadto nieruchomości obciążone hipoteką We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wyjaśnił przyczyny powstania zadłużenia, o umorzenie którego wystąpił. Przedstawił również sytuację materialną i zdrowotną swojej czteroosobowej rodziny. Jedynym jej źródłem utrzymania jest wynagrodzenie Skarżącego. Jego żona przewlekle choruje (nadciśnienie tętnicze, astma oskrzelowa, tarczyca). Jednocześnie Skarżący zauważył iż w decyzji z dnia [....] stycznia 2006 r. wskazano okresy, w których nie prowadził on działalności lub też miał ją zawieszoną. Wskazano ponadto okresy, które zostały opłacone, czego dowodem jest to iż nie są one objęte egzekucją prowadzoną przez urząd skarbowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Zaznaczył ponadto iż w stosunku do Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Skarżący osiąga dochody. Dodatkowo wraz z żoną jest właścicielem działek o powierzchni 0,1056 ha (N. C.), współwłaścicielem (udział 296/1000) działki o powierzchni 0,0800 ha oraz właścicielem lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na tej działce. Nieruchomości te obciążone zostały hipoteką. W skardze na tę decyzję Skarżący ponownie wyjaśnił przyczyny powstania zadłużenia. Przedstawił również trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej czteroosobowej rodziny. Zauważył ponadto iż Urząd Skarbowy w C. pozytywnie załatwił jego prośbę o umorzenie odsetek od zaległości podatkowych. Należność główną zaś rozłożył na raty - rata miesięczna wynosi 100 zł. Skarżący podniósł iż w dniu [...] kwietnia 2006 r. tj. w dniu w którym wydana została zaskarżona decyzja stawił się w Oddziale ZUS w G. w celu zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Tymczasem poinformowano go że materiały te przesłano do T. Spis tych materiałów okazano Skarżącemu, po czym zobowiązano do podpisania oświadczenia o zapoznaniu się z nimi. Skarżący powtórnie zwrócił uwagę na niezgodność między okresami wskazanymi w zaskarżonej decyzji a okresami faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Wyjaśnił że z uwagi na zabezpieczenie hipoteczne nie może rozporządzać lokalem w którym zamieszkuje. Poza tym w przypadku zaprzestania spłaty rat lub jego opuszczenia mieszkanie to przechodzi na własność Skarbu Państwa (Nadleśnictwo J.). Skarżący zaznaczył ponadto iż w 2004 r. w tym samym stanie faktycznym Zakład podjął decyzję o umorzeniu zadłużenia z tytułu składek za okres kwiecień-czerwiec 1998 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.). Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia także w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącego. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza ono uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie do przyszłości. Zaskarżone decyzje standardów tych nie zachowują, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącego przesłanek umorzenia są dowolne. Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Skarżący otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 709 zł netto miesięcznie. Dodatkowo pobiera zasiłek rodzinny (86 zł) oraz dodatek mieszkaniowy (20 zł). Skarżący posiada ponadto nieruchomość obciążoną hipoteką. Tymczasem organy nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Zwłaszcza że jedynym źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny jest wynagrodzenie Skarżącego. Przy czym ocena sytuacji finansowej Skarżącego powinna być dokonana na datę wydania decyzji, a nie odnosić się do hipotetycznych zdarzeń mogących wystąpić w przyszłości. Niezrozumiałe są również wywody organów obu instancji iż sytuacja finansowa (czy wręcz, jak w zaskarżonej decyzji, "niewątpliwie ciężkie trudności materialne"), w której obecnie znajduje się Skarżący nie ma charakteru stałego i nie została wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od jego woli zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Nie rozstrzygając istoty sprawy stwierdzić jedynie należy, że przedmiotem analizy organów powinny być nie tyle przyczyny zaistniałych trudności materialnych, co przede wszystkim wpływ tychże trudności na możliwość spłaty zadłużenia. Organy nie odniosły się także do sytuacji zdrowotnej żony Skarżącego mimo że już w listopadzie 2005 r. (k. 5) Zakład był w posiadaniu zaświadczenia lekarskiego z którego wynika iż jest ona leczona z powodu nadciśnienia i dychawicy oskrzelowej. Dodatkowo Skarżący podniósł że żona choruje z powodu tarczycy. Okoliczność tę organy zobowiązane będą uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zważył również iż stwierdzając, że w stosunku do Skarżącego prowadzona jest za pośrednictwem urzędu skarbowego egzekucja organy nie wyjaśniły jednocześnie na ile egzekucja ta jest skuteczna oraz czy w jej toku stosowano inne niż zajęcie rachunku bankowego i wpis hipoteki przymusowej środki egzekucyjne. Tym bardziej że na stronie 2 wniosku o umorzenie (k. 11 i n.) znajduje się adnotacja z której wynika iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. przesłał protokoły nieściągalności za 1999 r., zaś za 2000 r. nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności. Prezes Zakładu nie odniósł się ponadto w żaden sposób do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzeń Skarżącego, iż w decyzji organu I instancji wskazano okresy, w których nie prowadził on działalności lub też miał ją zawieszoną. Wskazano ponadto okresy, które zostały opłacone, o czym świadczy to, iż nie są one objęte egzekucją prowadzoną przez urząd skarbowy. Na dowód tego Skarżący miał przesłać zaświadczenie o ubezpieczeniu z dnia 24 stycznia 2001 r. W aktach sprawy brak jest jednakże rzeczonego zaświadczenia. Okoliczności te organy zobowiązane będą wyjaśnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W świetle powyższego stwierdzenie organów, że Skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącego warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd zważył również, iż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na organ art. 10 § 1 K.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez ten organ okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Sąd zważył również, iż stwierdzenie Skarżącego, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. tj. w dniu w którym wydana została zaskarżona decyzja stawił się w Inspektoracie w Grudziądzu w celu zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Na oświadczeniu o zapoznaniu się z nim (k. 22) widnieje bowiem data 4 kwietnia 2006 r. Dla jasności stanu faktycznego sprawy zauważyć również należy, iż zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów Skarżący otrzymał w dniu 27 marca 2006 r., co oznacza że wyznaczony w nim siedmiodniowy termin upływał w dniu 3 kwietnia 2006 r. (poniedziałek). Skoro więc do tego dnia Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa, istniała podstawa do przesłania akt sprawy do T. (jeśli w istocie tak było) bez niebezpieczeństwa narażenia się na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu i naruszenia terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji nie może być mowy o naruszeniu przez organ II instancji art. 10 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.