III SA/Wa 1831/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 3) określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 i 2 nie mogą być wykonane w całości, 4) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 62 zł (sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. P. z dnia 10 stycznia 2006r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Prezes ZUS podniósł, że B. P. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej podlegał ubezpieczeniu społecznemu i zobowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i nie wywiązywał się z tego obowiązku. Stwierdził, że nie można uznać przedmiotowych należności za całkowicie nieściągalne i umorzyć ich w oparciu o art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej zwanej "u.s.u.s.". B. P. nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód, poza tym jest właścicielem nieruchomości. W ocenie organu przytoczone we wniosku argumenty nie stanowią również przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003r.". Zdaniem Prezesa ZUS nawet, jeśli działalność gospodarcza nie przynosi zysku, na co wskazuje zobowiązany, to i tak istnieje obowiązek uregulowania zaległości, gdyż obowiązek opłacania należnych składek istnieje bez względu na wysokość osiąganych dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej. Organ uznał, iż skoro rodzina nie pozostaje bez źródła dochodu, to zobowiązany ma możliwość uregulowania zadłużenia. Nie stanowi podstawy umorzenia należności posiadanie przez B. P. zaległości, bądź zadłużenia wobec innych organów i instytucji. Zauważył, że opieka nad synem, który został uznany okresowo za całkowicie niezdolnego do pracy jest dużym problemem, ale zobowiązany sprawuje ją wspólnie z żoną, nadal więc może pracować zarobkowo. Prezes podkreślił, iż decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. P. wniósł o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie zaległych składek w całości. Podniósł, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza przynosi straty, przez co żyje na skraju ubóstwa. Jego wiek i wykształcenie stanowią zasadniczą przeszkodę w znalezieniu pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył argumenty zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdził, iż nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż zobowiązany nie przedstawił nowych okoliczności lub dowodów mających wpływ na umorzenie zadłużenia. Wyraził zrozumienie trudności ze znalezieniem pracy przez zobowiązanego, ale jednocześnie podkreślił, że nie może ponosić odpowiedzialności za trudną sytuację na rynku pracy. Podniósł, że w chwili wydania decyzji nie można wykluczyć, iż w przyszłości sytuacja materialna B. P. ulegnie poprawie i będzie on w stanie spłacić całość zadłużenia, zwłaszcza, że nie ma przeciwwskazań do wykonywania przez niego pracy zarobkowej. W skardze z dnia 12 maja 2006r. B. P. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2006r. i umorzenie zaległych składek w całości. Skarżący podkreślił, że w pismach kierowanych do ZUS wielokrotnie podnosił, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza przynosi straty i w związku z tym nie jest możliwa spłata zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wyjaśnił, iż na jego wniosek wykreślono z ewidencji działalności gospodarczej wpis uprawniający go do prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż dalsze prowadzenie działalności wiązałoby się ze zwiększeniem zadłużenia wobec ZUS, urzędu skarbowego oraz banku. W związku z tym skarżący nie ma żadnego źródła dochodu i utrzymuje się z zasiłku przedemerytalnego żony w wysokości 550 zł netto oraz renty socjalnej syna. Utrzymywał, że sytuacja materialna jego rodziny jest tak zła, że nie stać ich na wykup niezbędnych leków. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Sąd, działając w myśl powyższego przepisu przede wszystkim sprawdził z urzędu, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie są dotknięte którąś z wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a." i stwierdził, iż decyzja wydana w I instancji jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w pkt 1 tego przepisu. Została ona bowiem wydana przez Prezesa ZUS, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Decyzja ta narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Prezesowi ZUS kompetencji ani uprawnień organu I instancji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. właściwym do umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład. Przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości określa organ właściwy do wydania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Bezsprzecznie nie jest nim Prezes ZUS, lecz Zakład. Prezes ZUS w sprawach o umorzenie należności jest właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (a zatem rozstrzyganych w pierwszej instancji decyzjami ZUS - przypis Sądu) nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 omawianego przepisu, lecz stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Przytoczony przepis stanowi nadto, że przedmiotowy wniosek kieruje się do Prezesa ZUS i do jego rozpoznania stosuje się odpowiednio przepisy, dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Skoro zatem decyzję pierwszoinstancyjną wydał w niniejszej sprawie Prezes ZUS nie będąc właściwy do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności, stwierdzić należy, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem właściwości, czyli jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzja dotknięta taką wadą nie może ostać się w obrocie prawnym, dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było wyeliminowanie decyzji z dnia [...].03.2006r. z obrotu prawnego i niedopuszczalne było utrzymanie jej w mocy. Z tego względu decyzja Prezesa ZUS z dnia [...].04.2006r. jest na tyle wadliwa, iż koniecznym stało się jej uchylenie przez Sąd Ponieważ zaskarżoną decyzją została utrzymana decyzja wydana przez organ nieuprawniony, Sąd odstąpił od oceny postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, gdyż poddając je ocenie doprowadziłby do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd, zamiast przez organy, a to byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Oczywistym zastąpieniem organów przez sąd przy rozstrzyganiu sprawy byłoby poddanie ocenie zaskarżonej decyzji, która w zasadniczej części opiera się na rozstrzygnięciu decyzji wydanej przez organ nieuprawniony do jej wydania. Decyzja wydana przez właściwy organ może zawierać inne rozstrzygnięcie, może też mając takie samo rozstrzygnięcie jak wydane w niniejszej sprawie zawierać inne jego uzasadnienie, które jest szczególnie istotne w sprawach o umorzenie należności. Zatem tylko decyzja organu odwoławczego, która odnosi się do decyzji wydanej przez właściwy organ, może być poddana kontroli Sądu w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz oceny merytorycznego rozstrzygnięcia. Celem wyjaśnienia, zważywszy na zawarty w skardze wniosek o umorzenie przez Sąd zaległej należności, dodać trzeba, iż jak to wcześniej wyjaśniono, ponieważ sąd nie wydaje w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz poddaje jedynie kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie, nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o umorzenie należności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.